I dagligt tal uppfattas tillit och misstro ofta som varandras motpoler men det är en falsk dikotomi. Vi kan ha tillit till en aktör i ett visst avseende men misstro densamma i ett annat avseende. I den här rapporten undersöks frågor om tillit och misstro i kundvalssystem för hemtjänst. Kundvalssystem präglas av komplexitet i flera dimensioner och för att fånga förutsättningarna för tillit och misstro krävs ett mångfasetterat angreppssätt.

Grunderna för komplexiteten i kundvalssystem är flera. Kommunen och de privata utförarna utgår från olika normsystem och logiker i sina sätt att agera. Hemtjänsten som kommunen beställer och finansierar utförs av utföraren i hemtjänsttagarens hem, utan insyn för kommunen. I kundvalssystem har alla företag som når upp till kraven rätt att bli auktoriserade som utförare, vilket innebär att antalet samverkande parter blir mer eller mindre omfattande. Utförare av olika slag har dessutom olika förutsättningar för att bedriva sin verksamhet samtidigt som kommunen är skyldig att behandla utförare på ett likvärdigt sätt i enlighet med EU:s konkurrensprinciper.

Rapporten skildrar de så kallade gränsgångarnas upplevelser av förutsättningar för tillit, misstro och kontroll i ett nyligen etablerat kundvalssystem för hemtjänst. Studien bygger på intervjuer med de nyckelaktörer inom kommun respektive privata utförare som i sina roller samverkar i kundvalssystemet.

Införandet av ett kundvalssystem kan i sig uppfattas som att kommunen har tillit till privata företag som utförare. Studien visar samtidigt att misstro ligger till grund för mycket av utformningen av kundvalssystemet, baserat på en rädsla för fusk som i sin tur härstammar från erfarenheter av händelser i andra kommuner. Reglering och kontroller av olika slag utgör en viktig strategi för kommunen att minska osäkerheten i systemet. Mot det som bakgrund utvecklas tillit i begränsad utsträckning och i specifika relationer, i mötet mellan aktörer som efter hand skaffar sig erfarenheter av och lär känna varandra. Misstro och tillit förekommer alltså samtidigt och med olika grund i det studerade kundvalssystemet.

Studien skildrar tre olika kommunala funktioners perspektiv på samspelet med de privata utförarna liksom, vice versa, hur utförarna upplever samspelet. Kommunens beställningsfunktion har en central roll i att säkerställa kontroll samtidigt som det är här som mycket av interaktionen med utförarna sker. Därmed är det också en viktig funktion i att säkerställa och avgöra utförarnas tillitsvärdighet vilket sedan förmedlas vidare i organisationen. I myndighetsfunktionen fattas beslut om de insatser som hemtjänsttagare har rätt till och dessa beslut är avgörande för den tjänst som utförarna har rätt att utföra och få ersättning för. Från att ha en mer tillitsbaserad relation till utförare, i den organisation som föregick kundvalssystemet, ser biståndshandläggarna i ökande utsträckning ett ansvar för att också kontrollera det faktiska utförandet, eftersom det är i denna funktion som kommunens sårbarhet uppfattas som allra störst. Rollen som biståndshandläggare blir därmed mycket mer komplex än tidigare och enheten ger uttryck för stor ambivalens i fråga om tillit och misstro. Paradoxalt nog är uppföljningsenheten den funktionen som i störst utsträckning ger uttryck för tillit till utförarna. Uppföljningsuppdraget går ut på att dels kontrollera att utförarnas verksamheter utförs i enlighet med lagar och kontrakt, dels att stötta utförarna i kvalitetsutveckling. För att fullgöra sitt uppdrag på bästa sätt utvecklar uppföljningsfunktionen ett tillitsbaserat arbetssätt. Samtidigt hanteras alla större avvikelser och misstankar om fusk av beställningsfunktionen. Rollfördelningen mellan funktionerna är därmed central för att förstå det komplexa samspelet mellan tillit och kontroll i kundvalssystemet.

För utförarna är utmaningarna i det nya kundvalssystemet många och omfattande. De upplever sig redan inledningsvis misstänkliggjorda som fuskare och får en lång uppförsbacke att jobba i för att skapa legitimitet för sin verksamhet. De har inga invändningar mot kontrollsystemet som sådant utan mot den misstro de upplever i mötet med förvaltningen. Undan för undan ser utförare framväxande uttryck för tillit från olika funktioner inom förvaltningen samtidigt som osäkerheten inför vad kommunen vill med kundvalssystemet dröjer sig kvar.

Bland lärdomar att dra av studien märks betydelsen av kontinuerlig dialog. Eftersom tillit växer fram stegvis och baserat på positiva erfarenheter av den andra parten är det viktigt att aktivt skapa möjligheter till dialog också efter att kontrakt signerats. Om parterna inte förstår och respekterar varandras förutsättningar är det svårt att bygga tillit. Formella kontrollsystem är till gagn för både kommun och utförare då de skapar en tydlighet i systemet som minskar osäkerhet och oro för godtycklighet och fusk men de måste också vara ändamålsenligt utformade. Samtidigt kan kontroller ge upphov till misstro om de synliggör förhållanden som underminerar tillit. Misstron innebär i sin tur ökade kostnader för reglering och ytterligare kontroller. Ett av de största dilemmana utgörs därvid av resursknapphet. Den valfrihet som utgör den politiska visionen med kundvalssystemet medför en komplexitet och ökade behov av samordning och kontroll vilket är svårförenligt med en kostnadseffektiv förvaltning av systemet. Tillit vore i det perspektivet en bättre lösning samtidigt som den måste bygga på goda grunder. Sammantaget är det en svårlöst ekvation och en utmanande balansgång att finna former för funktionell tillit och misstro i kundvalssystem för hemtjänst.