Aims: The aims of this study are to describe informal care activities and to estimate the societal cost of informal care of community-dwelling frail elderly people in Sweden. Methods: This study was performed within the frame of the TREEE project that included 408 frail elderly patients. At index hospitalisation (baseline), primary informal caregivers of the patients were provided with a questionnaire on informal care during a period of three months. Questions concerning other (secondary) informal caregivers were also included. A rough estimate of the total cost of informal care of frail elderly people in Sweden was obtained by combining data from this study with published data and official statistics. Results: In total, 176 informal caregivers responded, and 89% had provided informal care. The informal caregivers (primary and secondary) provided care for an average of 245 hours over three months. Taking care of the home was the dominating activity. In total, the mean cost of informal care was estimated to approximately 18,000 SEK (euro1878) over three months, corresponding to an annual cost of approximately 72,000 SEK (euro7477) per frail elderly person. The total annual societal costs of informal care of community dwelling frail elderly people aged 75 years and older in Sweden was estimated to be approximately 11,000 million SEK (euro1150 million). Conclusions: The care of frail elderly people provided by informal caregivers is extensive and represents a great economic value. Although our calculations are associated with uncertainty, the size indicates that supporting informal caregivers should be a priority for society.

Objective. The cost of radical prostatectomy (RP) compared to watchful waiting (WW) has never been estimated in a randomized trial. The goal of this study was to estimate long-term total costs per patient associated with RP and WW arising from inpatient and outpatient hospital care. Material and methods. This investigation used the Scandinavian Prostate Cancer Group Study Number 4 (SPCG-4) trial, comparing RP to WW, and included data from 212 participants living in two counties in Sweden from 1989 to 1999 (105 randomized to WW and 107 to RP). All costs were included from randomization date until death or end of follow-up in July 2007. Resource use arising from inpatient and outpatient hospital costs was measured in physical units and multiplied by a unit cost to come up with a total cost per patient. Results. During a median follow-up of 12 years, the overall cost in the RP group was 34% higher (p andlt; 0.01) than in the WW group, corresponding to euroa,not sign6123 in Sweden. The difference was driven almost exclusively by the cost of the surgical procedure. The cost difference between RP and WW was two times higher among men with low (2--6) than among those with high (7--10) Gleason score. Conclusion. In this economic evaluation of RP versus WW of localized prostate cancer in a randomized study, RP was associated with 34% higher costs. This difference, attributed exclusively to the cost of the RP procedure, was not overcome during extended follow-up.

Det finns fortfarande ett behov av att öka kunskapen om och stödja den praktiska tillämpningen av riksdagens riktlinjer för öppna prioriteringar inom svensk hälso- och sjukvård. Flera förslag på hur ett sådant stöd kan se ut har tagits fram de senaste åren. Spridning av goda exempel är ett sådant förslag, metodstöd ett annat (PrioriteringsCentrum 2007). En mer påtaglig form av metodstöd är den nationella modell som vuxit fram för att konkretisera innebörden i riktlinjerna (Carlsson m fl 2007). Den får idag anses som välbeprövad inom ett flertal områden och har bidragit till att samsynen och kommunicerbarheten kring prioriteringar har ökat i landet. Erfarenheter visar dock att det behövs pedagogisk vägledning i hur modellen kan tillämpas. För att möta upp efterfrågan på sådant metodstöd erbjuder Prioriteringscentrum handledning i grupp. Den första handledningsgruppen är nu avslutad och det är deltagarnas prioriteringsarbeten som presenteras i denna rapport i syfte att sprida konkreta exempel på försök att tillämpa prioriteringsriktlinjerna.

I rapporten presenteras fyra prioriteringsarbeten med fokus på:

•    Regionsamverkan inom arbetsterapi
•    Logopedi
•    Yrkesspecifika prioriteringar på väg till teamet
•    Från projekt till integrerat redskap

Exemplet med prioriteringar i regionsamverkan utgörs av det prioriteringsarbete som genomförts i det s k femklövernätverket bestående av en samverkansgrupp för arbetsterapeuter i ledningsposition på sjukhusen i Uppland, Västmanland, Södermanland, Gävleborg och Dalarna. Arbetet var ett försök att skapa gemensamma prioriteringar i regionen för ett sjukdomsområde som kändes relevant. Valet kom att falla på arbetsterapi inom reumatologi. Arbetet har sedan huvudsakligen bedrivits i en projektgrupp, bestående av en representant från varje sjukhus där arbetet växlat mellan arbete på hemmaplan och avstämningsträffar i projektgruppen.

Försöket har visat att det finns en samsyn inom regionen kring prioriteringar inom arbetsterapi och reumatologi. Säkerheten i prioriteringarna har ökat i och med att fem arbetsterapiorganisationer tillsammans bidragit med ett stort underlagsmaterial bl a genom att delge varandra sina kliniska erfarenheter. Förutsättningarna för en mer likartad vård i regionen har ökat. Arbetet har också gett upphov till frågor om i vilka situationer det är att föredra att prioriteringsarbete bedrivs lokalt, regionvis och/eller nationellt.

Background

There is an ongoing development in pathology laboratories towards increased digital storage and analysis of images from tissue samples through computer screens instead of conventional microscopes. The digital storage of information has a number of potential advantages. The information can be used by several individuals simultaneously, even remotely, which facilitates the use of expert knowledge and provide opportunities for increased capacity utilization.

An expected increase in costs resulting from the implementation of digital pathology combined with uncertainty about the positive effects makes health economic analyses requested. Lack of data regarding the effects of digitalization has not yet allowed any adequate evaluations of the health economic aspects. Despite the practical difficulties that exist today, there are reasons to start thinking about what we want to investigate, how to do it and the possibility to fill current knowledge gaps.

Purpose

The purpose of this study is to investigate how a health economic evaluation of digital pathology can be designed, the possibility to make such an evaluation based on available data and identify the need for additional research.

Method

Digitalization of a pathology laboratory includes and affects many of the current activities at the unit in a complex manner. Therefore, the total economic effect of time savings, increased costs due to added operations, storage, and new equipment need to be studied.

To make an early attempt to identify the costs and benefits of digital pathology in the present analysis we used three models with different perspectives. Shortterm and long-term potential effects of a full-scale implementation were analyzed with the use of the three analytical models.

Results

Important information is missing regarding the situation today, but above all,about the effects of a digitalization. This means that it is currently impossible tomake calculations or well-informed conclusions regarding the health economicimpact of a digitalization. However, using the three models we could make someconclusions. We have speculated on the potential benefits of a full-scale digitalization in two of the three models. Model 1 can be used to analyze an improved work flow within the pathology unit, above all, it is interesting to try to measure the average processing time per slide for the pathologist. Model 2 can be used to study how a reduction in waiting times for PAD-results affects the patient in terms of reduced anxiety. Based on Model 3, we conclude that it is unlikely that any shortened waiting times as a result of a digitalization means measurable medical benefit. However, it is important to point out that we only studied one example where a medical benefit could be expected.

Conclusions

• No scientific evaluation of the effects and costs regarding the diglization ofpathology laboratories in a Swedish setting were identified.
• In the current situation it is not possible to make exact calculations or wellinformedconclusions regarding the health economic impact of a digitalizationas basic performance data and reliable cost data are not available.
• With the help of the three models developed in this analysis it is possible todraw some conclusions about what types of data that are relevant to study.Model 1 can be used to analyze an improved work flow within the pathologyunit. Model 2 can be used to study how a reduction in waiting times for PADresultsaffect the patient in terms of reduced anxiety. Model 3 can be used as abasis for identification and analyze of situations in the health care where ashorter response time can influence clinical decisions.

Studies of patient´s quality of life while waiting for test results is an exampleof data that need to be investigated for future health economic analyses. Suchanalyses would also benefit from an improved reporting of cost data. A thirdarea concerns studies of unnecessary or inaccurate health care due to false testresults.

Background: In Sweden three key criteria are used for priority setting: severity of the health condition; patient benefit; and cost-effectiveness. They are derived from the ethical principles established by the Swedish parliament 1997 but have been used only to a limited extent in primary care. The aim of this study was to describe and analyse: 1) GPs, nurses, and patients prioritising in routine primary care 2) The association between the three key priority setting criteria and the overall priority assigned by the GPs and nurses to individual patients. less thanbrgreater than less thanbrgreater thanMethods: Paired questionnaires were distributed to all patients and the GPs or nurses they had contact with during a 2-week period at four health centres in Sweden. The staff registered the health conditions or health problem, and the planned intervention. Then they estimated the severity of the health condition, the expected patient benefit, and the cost-effectiveness of the planned intervention. Both the staff and the patients reported their overall prioritisation of the patient. In total, 1851 paired questionnaires were collected. less thanbrgreater than less thanbrgreater thanResults: Compared to the medical staff, the patients assigned relatively higher priority to acute/minor conditions than to preventive check-ups for chronic conditions. Severity of the health condition was the priority setting criterion that had the strongest association with the overall priority for the staff as a whole, but for the GPs it was cost-effectiveness. less thanbrgreater than less thanbrgreater thanConclusions: The challenge for primary care providers is to balance the patients demands with medical needs and cost-effectiveness. Transparent priority setting in primary care might contribute to a greater consensus between GPs and nurses on how to use the key priority setting criteria.

Background: Swedish health care authorities use three key criteria to produce national guidelines for local priority setting: severity of the health condition, expected patient benefit, and cost-effectiveness of medical intervention. Priority setting in primary health care (PHC) has significant implications for health costs and outcomes in the health care system. Nevertheless, these guidelines have been implemented to a very limited degree in PHC. The objective of the study was to qualitatively assess how general practitioners (GPs) and nurses perceive the application of the three key priority-setting criteria. Methods: Focus groups were held with GPs and nurses at primary health care centres, where the staff had a short period of experience in using the criteria for prioritising in their daily work. Results: The staff found the three key priority-setting criteria (severity, patient benefit, and cost-effectiveness) to be valuable for priority setting in PHC. However, when the criteria were applied in PHC, three additional dimensions were identified: 1) viewpoint (medical or patients), 2) timeframe (now or later), and 3) evidence level (group or individual). Conclusions: The three key priority-setting criteria were useful. Considering the three additional dimensions might enhance implementation of national guidelines in PHC and is probably a prerequisite for the criteria to be useful in priority setting for individual patients.

Background

Experience from work with priority setting in health and medical care indicates that the ethical guidelines that are at the heart of Swedish Parliament’s principles for priority  setting  are difficult  to implement  into practical  clinical  decision- making. The same can be said of the model for priority setting drawn up by the Swedish National Board of Health and Welfare in the national guidelines  for care and treatment. For this reason, we need more knowledge on how principles for priority setting and related concepts are perceived by medical care personnel, the relevance of these concepts, and if there are other aspects that also impact the priority setting situation.  We also need to develop  new work methods  to meet Parliament’s intentions with priority setting in health and medical care.

To contribute  to the development  of new  work  methods,  we chose  to study priority setting in primary care practice. Our primary purpose was to describe the way in which general practitioners and district nurses perceive the concepts severity  of  illness,  benefit  and  cost-effectiveness  when  they  rank  priority  for individual patients. Our secondary purpose was to compare medical personnel’s perception of the concepts severity of illness, benefit and cost-effectiveness with the definitions  of these  concepts  in the model  for vertical  priority  setting  as established by the National Board of Health and Welfare.

Methods

Focus group interviews as a source of data collection was selected as the method since the study was explorative and the intention was to obtain as many aspects as possible pertaining  to priority setting concepts.  The method is suitable for collecting a large amount of information within a previously unexplored subject. Interviews were conducted with eight groups of physicians and nurses from four different primary care centers. The respondents  selected had participated  in a prospective  study  on  practical  priority  setting,  i.e.  they  had  experience  of implementing the concepts severity of illness, benefit, and cost-effectiveness in setting priorities in their daily work.

Results and Conclusions

Both  the  physicians  and  nurses  expressed  a  simplified  interpretation  of  the concepts severity of illness and benefit. One example of such simplification was that many nurses said that when ranking the severity of a condition, they based their decision on how imperative  it was for the patient to see a physician.  A

common response was that the concepts could be assessed from both patient and staff perspectives  but that these assessments  could differ. When asked to set priorities according to a specific template, respondents said that it was easier to rank patients with an acute condition that had a tangible effect on function and that could be immediately treated, than to rank patients according to factors that were a risk to their future health. This means that priority judgements based on knowledge of a patient category were perceived as uncertain and more difficult to use than direct personal experience of treating an individual patient. This was discussed, above all, by the physicians. Respondents gave several examples of actions taken despite that medical staff did not feel that there was any benefit to the patient.

In a comparison  of how these three concepts  are described  in the model for priority setting on the policy level drawn up by the National Board of Health and Welfare and how medical personnel implemented the concepts, we found both similarities and dissimilarities.

A model based on these concepts can be of use in priority setting in primary care, but it must be supplemented  and improved  to be applicable  to ranking patients  in day-to-day  medical  care. Supplements  that may be necessary  are; clarification that a combination of medical and patient perspectives is intended, clarification of how to use the concept cost-effectiveness, and the addition of a time factor and factors related to the individual patient. There is also a need for a more  structured  way  of working  with evidence-based  care.  We also  need  to clarify the differences between setting priorities for patient categories and for individual patients in day-to-day medical care.

In our opinion, the model for priority setting on the patient category level can be improved  to  be  more  applicable  as  a  template  for  decision-making  on  the individual patient level, however a supplementary  model may be necessary to support priority setting on the individual level.

OBJECTIVE: To analyse attitudes to priority setting among patients in Swedish primary healthcare. DESIGN: A questionnaire was given to patients comprising statements on attitudes towards prioritizing, on the role of politicians and healthcare staff in prioritizing, and on patient satisfaction with the outcome of their contact with primary healthcare (PHC). SETTINGS: Four healthcare centres in Sweden, chosen through purposive sampling. PARTICIPANTS: All the patients in contact with the health centres during a two-week period in 2004 (2517 questionnaires, 72% returned). MAIN OUTCOMES: Patient attitudes to priority setting and satisfaction with the outcome of their contact. RESULTS: More than 75% of the patients agreed with statements like "Public health services should always provide the best possible care, irrespective of cost". Almost three-quarters of the patients wanted healthcare staff rather than politicians to make decisions on priority setting. Younger patients and males were more positive towards priority setting and they also had a more positive view of the role of politicians. Less than 10% of the patients experienced some kind of economic rationing but the majority of these patients were satisfied with their contact with primary care. CONCLUSIONS: Primary care patient opinions concerning priority setting are a challenge for both politicians and GPs. The fact that males and younger patients are less negative to prioritizing may pave the way for a future dialogue between politicians and the general public.

Background: Rationing is a reality in all health care, but little is known about day-to-day rationing in routine primary health care (PHC). This study aims to explore strategies to handle limited of resources in Swedish routine primary care.

Methods: Data were compiled from 62 interviews with healthcare professionals (general practitioners, nurses, physiotherapists, and managers at primary care centres). A qualitative research method was applied in the analysis.

Results: The interviewed staff described perceptions of a general public with high expectations on PHC in combination with a lack of resources. Strategies to cope with scarce resources were avoiding rationing, ad hoc rationing, or planned rationing. Rationing was largely implicit and not based on ethical principles or other defined criteria. Trying to avoid rationing resulted in unintended rationing. Ad hoc rationing had undesired consequences, e.g. inadequate continuity of care and displacing certain patient groups, especially the chronically ill and the elderly. The staff expressed a need for support and for applicable guidelines, and called for policy statements based on priority decisions to help manage the situation.

Conclusions: The interviews suggested a need to improve the transparency of priority setting procedures in PHC, although the nature of the PHC setting presents special challenges. Improving transparency could, in turn, improve equity and the efficient use of resources in PHC.

Som vi visat har utvecklingen av metoder och strukturer för öppna prioriteringar i Sverige kommit långt. Många frågor återstår likväl. Under vårt arbete med denna bok har vi identifierat ett antal förbättringsområden och utmaningar som vi avslutningsvis vill lyfta fram. Det rör sig om vilka som ska delta i prioriteringarna, tydliggörande av värdegrunden, behov av bättre kunskap, baserad på både vetenskaplig metod och erfarenhet, och fortsatt utveckling av prioriteringsprocesser på olika nivåer och i olika sammanhang. Även om vi i Sverige skulle nå en god enighet kring principer och kriterier för prioriteringar så kommer vi alltid finna många olika sätt att praktiskt lösa specifika prioriteringsproblem.

Background

A randomized, controlled trial, intended to include 460 patients, is currently studying peroperative goal-directed hemodynamic treatment (GDHT) of aged hip-fracture patients. Interim efficacy analysis performed on the first 100 patients was statistically uncertain; thus, the trial is continuing in accordance with the trial protocol. This raised the present investigation’s main question: Is it reasonable to continue to fund the trial to decrease uncertainty? To answer this question, a previously developed probabilistic cost-effectiveness model was used. That model depicts (1) a choice between routine fluid treatment and GDHT, given uncertainty of current evidence and (2) the monetary value of further data collection to decrease uncertainty. This monetary value, that is, the expected value of perfect information (EVPI), could be used to compare future research costs. Thus, the primary aim of the present investigation was to analyze EVPI of an ongoing trial with interim efficacy observed.

Methods

A previously developed probabilistic decision analytic cost-effectiveness model was employed to compare the routine fluid treatment to GDHT. Results from the interim analysis, published trials, the meta-analysis, and the registry data were used as model inputs. EVPI was predicted using (1) combined uncertainty of model inputs; (2) threshold value of society’s willingness to pay for one, quality-adjusted life-year; and (3) estimated number of future patients exposed to choice between GDHT and routine fluid treatment during the expected lifetime of GDHT.

Results

If a decision to use GDHT were based on cost-effectiveness, then the decision would have a substantial degree of uncertainty. Assuming a 5-year lifetime of GDHT in clinical practice, the number of patients who would be subject to future decisions was 30,400. EVPI per patient would be €204 at a €20,000 threshold value of society’s willingness to pay for one quality-adjusted life-year. Given a future population of 30,400 individuals, total EVPI would be €6.19 million.

Conclusions

If future trial costs are below EVPI, further data collection is potentially cost-effective. When applying a cost-effectiveness model, statements such as ‘further research is needed’ are replaced with ‘further research is cost-effective and ‘further funding of a trial is justified’.

Background: Health economic evaluations are increasingly used to make the decision to adopt new medical interventions. Before such decisions, various stakeholders have invested in clinical research. But health economic factors are seldom considered in research funding decisions. Cost-effectiveness analysis could be informative before the launch of clinical research projects, particularly when a targeted intervention is resource-intensive, total cost for the trial is very high, and expected gain of health benefits is uncertain. This study analyzed cost-effectiveness using a decision analytic model before initiating a large clinical research project on goal-directed hemodynamic treatment of elderly patients with hip fracture.

Methods: A probabilistic decision analytic cost-effectiveness model was developed; the model contains a decision tree for the postoperative short-term outcome and a Markov structure for long-term outcome. Clinical effect estimates, costs, health-related quality-of-life measures, and long-term survival constituted model input that was extracted from clinical trials, national databases, and surveys. Model output consisted of estimated medical care costs related to quality-adjusted life-years.

Results: In the base care analysis, goal-directed hemodynamic treatment reduced average medical care costs by €1,882 and gained 0.344 qualilty-adjusted life-years. In 96.5% of the simulations, goal-directed hemodynamic treatment is less costly and provides more quality-adjusted life-years. The results are sensitive to clinical effect size variations, although goal-directed hemodynamic treatment seems to be cost-effective even with moderate clinical effect.

Conclusion: This study demonstrates that cost-effectiveness analysis is feasible, meaningful, and recommendable before launch of costly clinical research projects.

Background: A controversy exists whether beneficial analgesic effects of epidural analgesia over intravenous analgesia influence the rate of post-operative complications and the length of hospital stay. There is some evidence that favours epidural analgesia following major surgery in high-risk patients. However, there is a controversy as to whether epidural analgesia reduces the intensive care resources following major surgery. In this study, we aimed at comparing the post-operative costs of intensive care in patients receiving epidural or intravenous analgesia.

Methods: Clinical data and rates of post-operative complications were extracted from a previously reported trial following thoraco-abdominal oesophagectomy. Cost data for individual patients included in that trial were retrospectively obtained from administrative records. Two separate phases were defined: costs of pain treatment and the direct cost of intensive care.

Results: Higher calculated costs of epidural vs. intravenous pain treatment, 1,037 vs. 410 Euros/patient, were outweighed by lower post-operative costs of intensive care 5,571 vs. 7,921 Euros/patient (NS).

Conclusion: Higher costs and better analgesic effects of epidural analgesia compared with intravenous analgesia do not reduce total costs for post-operative care following major surgery.

Background. The outcome of different treatment strategies for postoperative pain has been an issue of controversy. Apart from efficacy and effectiveness a policy decision should also consider cost-effectiveness. Since economic analyses on postoperative pain treatment are rare we developed a decision model in a pilot cost-effectiveness analysis (CEA) comparing epidural analgesia (EDA) and patient-controlled intravenous analgesia (PCIA) after major abdominal surgery in routine care. Methods. Using a decision-tree model, treatment with EDA (ropivacaine and morphine) was compared with PCIA (morphine). Effects and costs of treatment were established. The number of pain-free days at rest (pain intensity <30 using visual analogue scale 1-100 mm) was the primary measure of effect. An incremental cost-effectiveness ratio (ICER) was calculated as the difference in direct costs divided by the difference in effect. A database on 644 patients collected for the purpose of quality control during the period of 1997 to 1999 was the main data source. Sensitivity analysis was used to test uncertain data. Results. EDA was more effective in terms of pain-free days but more expensive. The additional cost for each pain-free day was 5652 Euros. Conclusion. It is a judgement of value if the additional cost is reasonable. When the cost of around 55 000 Euros per gained life-year with full health for other interventions is debated, our result indicates poor cost-effectiveness for EDA. Before any conclusion can be drawn concerning policy recommendations the difference in costs has to be related to other outcome measures as length of hospital stay, morbidity and mortality are required. © The Board of Management and Trustees of the British Journal of Anaesthesia 2005. All rights reserved.

The  common  method  for  postoperative  pain  control  after  major  abdominal surgery in routine care is epidural analgesia (EDA) using a combination of local anaesthetics  with  opiate  and  patient-controlled   intravenous  analgesia  using opiate (PCIA). It is a matter of dispute which method is better and should be favoured in different clinical situations. The superior analgesic effect of epidural analgesia reported in clinical trials has been difficult to transform into clinical practice.  In a large number  of patients  the epidural  analgesia  is discontinued earlier  than planned  because  of technical  difficulties.  The influence  of better analgesic effect on outcome in terms of mortality and morbidity has also been an issue  of  controversy.  There  are  no  clear  recommendations  which  treatment should  be  selected  in  specific  situations.  According  to  the  guidelines  of  the Swedish  Society  of Anaesthesiology  both  EDA  and  PCIA  can  be chosen  in several  situations.  Apart  from  efficacy  and  effectiveness  a  policy  decision should    also    consider    cost-effectiveness.    Since    economic    analyses    on postoperative pain treatment are rare an analysis of costs and consequences of planned  and discontinued  treatment  is of interest  when  comparing  these  two strategies. The aim of this report is to estimate cost-effectiveness  of treatment with EDA and PCIA under clinical circumstances by a decision analytic model using a clinical database as datasource.

Using   a   decision-tree,   treatment   with   EDA   was   compared   with   PCIA (morphine) by describing the possible clinical pathways for the successful and early-terminated treatments. The length of treatment was 3 days. A database on 644 patients collected for the purpose of quality control during 1997-99 was the main data source. By using the model costs and effects were established. The effects were expressed as number of pain-free days and the costs in Swedish krona (SEK). Number of pain-free days at rest (pain intensity<30 using visual analogue  scale  1-100  mm)  was  the  primary  measure  of  effect.  The  cost- effectiveness,  the average cost for reaching a particular outcome with a given treatment, is expressed as cost-effectiveness ratio (CER). When decision has to be  taken  to  replace  a  treatment  with  a  more  expensive  and  more  effective treatment, an estimate of the additional resources that have to be used to obtain the additional benefit is needed. That is the incremental cost-effectiveness ratio (ICER).

The result of the main analysis is that the cost for each pain-free day is 6.489 SEK for treatment with EDA and 2.602 SEK for PCIA. The incremental cost- effectiveness  ratio  is  50.215  SEK.  This  is  the  additional  cost  for  each  of additional  pain-free  day in a situation  when treatment  strategy  from PCIA is converted to EDA. The sensitivity analysis of our result shows that the result of the cost analysis is robust. However changes in assumptions of effect size have substantial impact on the result*.

*  See  an  English  version  of  the  report.  Bartha  E,  Carlsson  P,  Kalman  S. Evaluation  of  costs  and  effects  of  epidural  analgesia  and  patient-controlled intravenous  analgesia after major abdominal  surgery. Br J Anaesth. 2005 Oct 28; [Epub ahead of print]

Background: Transfer of several embryos after IVF results in a high multiple birth rate associated with increased morbidity and high costs for the neonatal care. In a previous randomized trial we demonstrated that a single embryo transfer (SET) strategy, including one fresh single embryo transfer and, if no live birth, one additional frozen-thawed SET, resulted in a live-birth rate that was not substantially lower than after double embryo transfer (DET) but markedly reduced the multiple birth rate. Methods: We compared costs for maternal health care and productivity losses and paediatric costs for the SET and DET strategies. In addition, maternal and paediatric outcomes between the two groups were compared. Results: The SET strategy resulted in lower average total costs from treatment until 6 months after delivery. There were a few more deliveries with at least one live-born child in the DET group. The incremental cost per extra delivery in the DET alternative was high, €71 940. The rates of prematurely born and low birthweight children were significantly lower with the SET strategy. There were also markedly fewer maternal and paediatric complications in the SET group. Conclusions: The SET strategy is superior to the DET strategy, when number of deliveries with at least one live-born child, incremental cost-effectiveness ratio and maternal and paediatric complications are taken into consideration. The findings do not support continuing transfers of two embryos in this group of patients. © The Author 2005. Published by Oxford University Press on behalf of the European Society of Human Reproduction and Embryology. All rights reserved.

The purpose of the present study was to investigate whether screening for abdominal aortic aneurysm (AAA) and the finding of an enlarged aorta cause worries and affect the living situations of men with aneurysms or of their families within a 12-month follow-up period. Men invited to ultrasound screening and having an enlarged aorta (>/=30 mm) were invited for an interview. In total, 10 men were interviewed. The semi-structured interview was conducted by using an interview guide. Data was analyzed by using an interpretative phenomenological method. Three themes were identified: (i) feeling secure being under superintendence; (ii) living as usual, but repressing thoughts; and (iii) feeling disillusionment due to negative outcome. Being given the message that an enlarged aorta was discovered at the screening was manageable; hence, continuing growth of the aorta led to some unpleasant feelings. The men were living as usual; however, they all had some reflections about having an AAA and that something could happen when they least expected it. They reported thoughts about the consequences of the enlarged aorta itself and the surgery. In a one-year retrospective interview, men who have had an aneurysm detected in a screening program for AAA reported feeling secure being under superintendence. The one finding in our study concerning worries and effects on life situation could be interpreted as disillusionment due to negative outcomes. Decisions to introduce screening for AAA in Sweden and other countries with ongoing programs should be considered to include guidelines for how to handle disillusionment.

The purpose was to investigate whether screening for abdominal aortic aneurysm and the finding of an enlarged aorta in those men causes worries and affects the life-situation. Men at the age of 65 years were invited to ultrasound screening and they who had an enlarged aorta (≥30 mm), were invited for a qualitative interview analyzed by interpretive phenomenological method. Totally 11 men were interviewed. Three themes were identified: be under superintendence; affected, but live as usual; and hereditariness leading to fatalism. Although not unaffected by the screening result the men carry on with their life as usual. However, the need for a long term study to confirm the results is now in accomplishment.

Objective: The study objective was to compare total costs for hospital stay and postoperative recovery for two groups of women who underwent fast track abdominal benign hysterectomy, one group under general anesthesia, the other under spinal anesthesia. Costs were evaluated in relation to health related quality of life.

Study Design: Costs of treatment using data from a randomized multicenter study at five hospitals in Sweden were analyzed retrospectively. Of 180 women scheduled for benign abdominal hysterectomy; 162 were randomized for the study, 80 allocated to general anesthesia and 82 to spinal anesthesia.

Results: Total costs (hospital costs plus costs reduced productivity costs) were lower for the spinal anesthesia group. Women who had spinal anesthesia had a faster recovery measured by health related quality of life and QALYs gained in postoperative month one.

Conclusion: Use of spinal anesthesia for fast track benign abdominal hysterectomy was more cost-effective than general anesthesia.

Syftet med denna studie är att redovisa förutsättningar för en nationell kommitté eller motsvarande för utvärdering och prioritering vid beslut avseende införande av andra sjukvårdsteknologier än läkemedel i hälso- och sjukvården samt att presentera för- och nackdelar med olika lösningar.

Huvuddelen av underlaget till studien kommer från intervjuer med ett flertal internationella aktörer - för att fånga ett brett faktaunderlag om hur andra länder har agerat i frågan. De länder som har ingått i studien är Australien, England, Kanada, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland och Spanien. Utöver intervjuer med nyckelpersoner i respektive land har vi genomfört två workshops med representanter från Nationella samordningsgruppen för kunskapsstyrning. Statliga myndigheter och företrädare för medicintekniska företag har varit inbjudna att delta.

Vi bedömer att det är realistiskt och motiverat att överväga införande av ett nationellt system för utvärdering och beslut om införande och utmönstring av icke-farmakologiska sjukvårdsteknologier. I ett sådant system förutsätts att beslut fattas av någon typ av nationell prioriteringskommitté eller nämnd, fortsättningsvis i rapporten förkortad NPK.

Vårt uppdrag har varit att presentera och diskutera olika praktiska och principiella komponenter i ett sådant system. Hur organisationen bör utformas i detalj har vi inte tagit ställning till då frågan ligger utanför vårt uppdrag. I genomgången har vi pekat på fördelar och nackdelar med olika lösningar för de tio komponenter som vi menar utgör byggstenarna för en NPK. Baserat på dessa för- och nackdelar, men utan att ta ställning till organisatoriska eller tidsmässiga aspekter, eller omfattningen på verksamheten, så framträder för oss ett huvudalternativ. Detta huvudalternativ bör diskuteras i relation till alternativa lösningar och preciseras ytterligare.

Med tanke på att utgångspunkten för denna rapport har varit att undersöka förutsättningar för etablering av en nationell prioriteringskommitté i hälso- och sjukvården, är det också naturligt att vi haft den nationella nivån som utgångspunkt. Varje land vi har undersökt har ett system som är utformat för att passa in i den sjukvårdsstruktur och finansiering som finns i det enskilda landet. Då ansvaret för Sveriges hälso- och sjukvård delas mellan stat och landsting, förefaller det mest adekvat att staten får ansvar för samordning, tillhandahållande av beslutsstöd och kompetens (via myndigheter och kommittéer) och att en NPK formas och drivs av staten tillsammans med sjukvårdshuvudmännen. De sistnämnda har ansvar för att producera och finansiera hälso- och sjukvården. En sådan organisation vore mest i linje med dagens sjukvårdssystem och hur finansieringsansvaret är uppdelat. Alternativet är att bilda ett nationellt organ med enbart företrädare från regioner och landsting. Mot detta talar att statens expertkompetens utnyttjas i lägre grad och att det finns en risk att regionalpolitiska hänsynstaganden kan spela en alltför stor roll.

Med tanke på att budgetansvaret för att bekosta nya teknologier i hälso- och sjukvården i Sverige i huvudsak ligger på landstingen så förfaller det ologiskt att förorda direkt budgetansvar för NPK. Därmed inte sagt att kostnadsmedvetenhet inte är mycket viktigt i en sådan kommitté. Det bör därför vara en kommitté som kan balansera budgethänsyn med kostnadseffektivitet och rättvis fördelning av resurser.

De flesta länder strävar mot ett system som är inkluderande när det gäller vilka typer av teknologier som ska ingå i utvärderingarna. De flesta typer av teknologier, både gamla och nya, ter sig därför som aktuella även i Sverige. Samtidigt är det tydligt att det inte går att utvärdera alla teknologier med tanke på den stora arbetsmängd detta skulle leda till. Den svenska branschorganisationen Swedish Medtech uppskattar att det idag finns cirka en halv miljon unika medicintekniska produkter och utifrån detta så förstår vi att inflödet av enbart nya medicintekniska produkter är mycket stort. Dessutom innebär många av dessa endast marginella förändringar jämfört med tidigare teknologier. Vi förespråkar ett system som prioriterar vilka teknologier som ska utvärderas baserat på deras konsekvenser (hälsoeffekt, ekonomisk omfattning, etisk kontrovers etc.) snarare än typ av teknologi eller om den är gammal eller ny. På detta sätt undviks att vissa typer av teknologier får ”fribrev” in isystemet.

Det finns tre huvudalternativ med tanke på vem som tar fram kunskapsunderlag till utvärderingarna: 1. Enbart företagen; 2. Enbart den beslutande kommittén eller motsvarande; 3. Dessa två kombinerat. Baserat på våra erfarenheter från andra länder och även de återkopplingar vi har fått från referensgruppen tror vi att det vore olyckligt att införa ett system som helt utesluter företagen som uppgiftslämnare. Framför allt kommer NPK i sådana fall att gå miste om dataunderlag som ännu inte är publicerat men som kan vara av stor vikt för besluten. Dock behöver företagsbaserade underlag givetvis granskas av någon oberoende instans innan beslutet fattas.

Det finns behov av tydliga incitament för att lyfta frågor till utvärdering och beslut. Erfarenheter från Västra Götalandsregionen tyder på att den startfinansieringsmodell som tillämpas där har varit ett lyckat sätt för att få in förslag på teknologier som bör utvärderas. Incitament behöver dock inte alltid vara av ekonomisk art utan kan även vara av administrativ karaktär. Registrering av alla nya teknologier (produkter och procedurer) i ett register innan de får användas skulle kunna bidra till att identifiera kandidater för utvärdering.

Samtliga länder vi har undersökt har valt att ha flera aktörer involverade i processerna för identifiering, utvärdering, prioritering och beslut angående införande. Flera informanter har även framhållit vikten av att separera den organisation som fattar beslutet från den eller de som tar fram beslutsunderlaget för att öka legitimiteten. Det kan vara administrativt mer komplicerat med två separata organisationer men våra intryck från denna studie tyder på att denna nackdel uppvägs av de fördelar som uppnås.

Det är en fördel om processerna för identifiering, utvärdering och beslut är så öppna som möjligt. Stor öppenhet i alla steg medför dock en stor arbetsbörda och kostnader. Frågan om öppenhet och medverkan från allmänheten förefaller vara en avvägning mellan tillräcklig grad av sekretess och öppenhet rörande både process och beslut för att uppnå legitimitet. Att vid ett eventuellt införande av NPK starta med en relativt sluten process där enbart besluten redovisas men sedan ha en tydlig ambition och plan för att bli mer öppen i hela processen efter hand kan vara en framkomlig väg. Vi bedömer att den värdegrund och det utvecklingsarbete av öppna prioriteringar som redan pågår i Sverige är av hög relevans för NPK. Vi ser därför inget behov av en särskild värdegrund för NPK, utöver den som blir resultatet av de pågående  prioriteringsdiskussionerna. Det är dock angeläget att ett eventuellt bildande av NPK föregås av framtagning av tydliga direktiv till NPK om hur den ska förhålla sig till och tillämpa riksdagens riktlinjer för prioriteringar.

Med avseende på politisk involvering eller inte i besluten har det i samtliga länder vi har undersökt varit en tydlig politisk koppling till själva beslutet om införande eller inte av teknologin. Detta står i kontrast till hur det för närvarande fungerar i Sverige med t.ex. TLV, där besluten inte involverar politiker. I denna fråga verkar det snarare handla om att skapa ett system som gör att den kommitté eller person som ska fatta införandebeslutet har tillräckligt förtroende och legitimitet att förvalta denna uppgift. Det kan betyda att politiker inkluderas i en kommitté som befolkningsföreträdare eller representanter för den part som ansvarar för finansieringen. Lika väl kan det fungera med personer i kommittén som medverkar på personliga mandat, som har en adekvat kompetens och erfarenhet men också ett förtroende från andra att lösa uppgiften.

Formen för ”Omprövning” är starkt sammankopplad med valet av andra strukturella komponenter. Vår utgångspunkt är dock att det bör finnas någon typ av omprövningsmekanism under processen samt efter beslut. Skulle det bli en myndighet som fattar bindande beslut på liknande sätt som TLV gör i dag bör det vara möjligt för företag att överklaga beslutet till domstol. I andra fall är det NPK som bör utveckla egna rutiner för omprövning på eget eller andras initiativ.

Vi har i denna studie undersökt förutsättningar för etablering av en nationell prioriteringskommitté i Sverige för icke-farmakologiska sjukvårdsteknologier i hälso- och sjukvården. Arbetet har baserats på erfarenheter från länder med existerande system för beslut om införande av sjukvårdsteknologier samt diskussioner i Sverige med en referensgrupp samt styrgrupp för projektet. Vi har i vårt arbete identifierat tio viktiga komponenter för uppbyggnaden av en sådan kommitté och fört en diskussion kring dessa. Vi ser möjligheter och fördelar med att etablera en nationell prioriteringskommitté i Sverige för identifiering, utvärdering och prioritering vid beslut avseende införande av andra sjukvårdsteknologier än läkemedel i hälso- och sjukvården. För- och nackdelar med olika tänkbara lösningar har diskuterats i rapporten, medan de mer exakta formerna för en nationell prioriteringskommitté är en fråga för fortsatt utredning.

The national model for transparent prioritisation concerns a systematic method of interpreting and implementing the Riksdag’s guidelines and ethical platforms in practice. The model may be used for prioritisation, primarily at group level, by all types of publicly funded health care providers, within county councils, municipalities and privately managed health care. The prioritisation model is applicable in both vertical and horizontal prioritisation.

The national model for transparent prioritisation aims to increase the systematic application of the Riksdag’s guidelines in order to ensure that a greater proportion of resources are allocated appropriately and efficiently to the care of those in greatest need of it, enabling and facilitating transparent prioritisation. The model does not, however, stipulate how the actual work of priority setting shall be organised.

The national model for transparent prioritisation concerns a systematic method of interpreting and implementing the Riksdag’s guidelines and ethical platforms in practice. The model may be used for prioritisation, primarily at group level, by all types of publicly funded health care providers, within county councils, municipalities and privately managed health care. The prioritisation model is applicable in both vertical and horizontal prioritisation.

The national model for transparent prioritisation aims to increase the systematic application of the Riksdag’s guidelines in order to ensure that a greater proportion of resources are allocated appropriately and efficiently to the care of those in greatest need of it, enabling and facilitating transparent prioritisation. The model does not, however, stipulate how the actual work of priority setting shall be organised.

Det har snart gått ett år sedan seminariet om öppna horisontella prioriteringar, som finns dokumenterat i denna rapport, genomfördes. Syftet med seminariet, som arrangerades av PrioriteringsCentrum i samarbete med Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting, var att väcka intresse för frågan om öppna politiska prioriteringar och bidra till metodutveckling på området. Jag uppfattar att det första syftet uppnåddes medan diskussionerna om arbetsformer visar på mycket varierade uppfattningar. Det framgår tydligt att inställningen och erfarenheterna till mer öppna politiska prioriteringar inom vård och omsorg är olika bland sjukvårdspolitiker. På så sätt bidrog seminariet med intressanta frågeställningar snarare än att det gav entydiga svar.

Under det senaste året har bland annat den tredje Nationella Prioriteringskonferensen genomförts i Göteborg med ett rekordstort deltagande - inte minst så var politikergruppen väl representerad. Den workshop om öppna politiska prioriteringar som arrangerades var den mest efterfrågade. Det finns ett stort intresse för frågan som förhoppningsvis denna rapport kan stimulera ytterligare. Den ger inga entydiga svar på frågan hur prioriteringsarbetet ska gå till. Detta svar måste antagligen tills vidare formuleras av var och en i sin miljö med hänsyn tagen till lokala förutsättningar. PrioriteringsCentrum kommer att fortsätta att följa utvecklingen och arbeta vidare med denna intressanta fråga.

Tack till Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting för samarbetet, övriga författare och Katrin Lindroth som redigerat rapporten.

Linköping november 2005

Per Carlsson

Professor, föreståndare för PrioriteringsCentrum

In the autumn of 2003 the County Council of Östergötland went all the way in terms of working with transparent horizontal priorities, and was the first county council in the country to do so. Preparations had then been underway for a number of years.

The aim of this report is to describe the political decision making process during the work with priority setting in Östergötland in 2003, and to analyse the process based on a condition that is of importance if a decision making process is to be considered fair and legitimate.

Some of the questions we initially had were:

• Are the politicians going to set any transparent priorities?
• What is the process like?
• What actors take part in the decisions?
• How do the politicians reason in order to arrive at decisions?
• What do the politicians take into account when making decisions?
• What are the obstacles to transparent priorities?
• What are the success factors?

Our method is based on acquiring information from many sources:

1. Direct observation at the Public Health and Medical Services Committee’s (PHMSC) two practical priority setting exercises in March and in May 2003
2. Direct observation at the PHMSC’s information meetings, working meetings and conferences, and the medical advisors’ meetings during September - October 2003.
3. Interviews with participating politicians, medical advisors, public officials, the Health Care Director, and health professionals during December 2003 - January 2004.
4. Examination of directives, background material, supporting documents for the decisions, and internal and external documents from the county council.
5. Focus groups and a before-after questionnaire at the citizens’ meeting in January 2004.

An additional study focuses on how the priority setting process was reflected in daily newspapers during the autumn of 2003. The results of this study will be reported in an upcoming report.

Our observations and interviews show that the procedure for priority setting used in Östergötland functioned relatively well but that there were also shortcomings. In addition, we found that with respect to many points the decision making process fulfilled the required conditions for a decision making process to be considered fair and legitimate  reasonable and accepted by the majority  while several conditions were poorly dealt with.

1. The institution where the decisions are made

In accordance with current regulations for the County Council, decisions are made by the PHMSC following recommendations from its Presidium. The priority setting decisions were made in a legitimate organisational context with a mandate to make this type of decision.

2. The persons who participated in the decisions

Only politicians on the PHMSC took part in formal decision making, but during the preparatory phase with development of proposals for decisions, the Presidium of the PHMSC had the support of medical advisors, public officials, the Health Care Director, as well as administrative assistance. When making decisions, the politicians’ behaviour was consistently supportive. This contributed to making a joint political decision possible despite differences in political views and different opinions. Supporting documents in the form of vertical ranking lists and descriptions of consequences were furnished by the health professionals. When developing these documents for use in decision making, however, representation of professional groups other than physicians was often missing, as was that of “users”, i.e. patients and citizens. The perspectives of many interested parties were represented, while others that could have contributed were missing.

3. Factors considered in the decisions

Different individual factors that shaped the decisions are found in the priority setting model that was established in the County Council. The priority setting model is based on ethical principles established by the Swedish Parliament and contains components that are important to consider in priority setting. The politicians had a high level of awareness concerning principles and factors they should consider in their decisions, but in practical discussions they seldom referred directly to individual factors in the model for priority setting.

4. Reasons for the decisions

The politicians had not written down their reasons and motives at an early stage, which made transparent discussion difficult concerning both results and their underlying motives. The individual factors the politicians considered during their discussions were weighed together into different composite pictures, clusters of facts, that formed the reasons and motivations for the decisions. As a rule, reasons for decisions did not rest on individual factors, but on a total appraisal of facts.

5. The decision making process

The work fulfilled a number of conditions for the decision making process itself within a decision making group that contribute to fairness. We consider that there was great transparency within the decision making group, while there was less transparency toward other politicians and toward other actors in the priority setting process. There was also relatively great outward transparency toward the public. The supporting documents and the final document were published on the Internet. Although a large part of the material was available on the Internet, few knew that it was there and could interpret and understand its content. In other words, although the material was accessible it was nevertheless “inaccessible” to the public.

6. Mechanisms for appealing decisions

The intention of the County Council was that it would be possible for its first decisions to be appealed if new facts and arguments emerged. In this first round, however, there was no prepared mechanism for appealing decisions if new facts or arguments emerged.

The areas where we think there is the greatest need for improvement:

• Representation of groups other than physicians is needed in order to elucidate problems regarding the entire care chain, from prevention to care to rehabilitation. Greater representation or dialogue with “the users”, i.e. patients and citizens, is needed to obtain their perspective regarding health care policy priority setting and to assure that the priority setting procedure is considered to be fair and legitimate. However, it is necessary to identify appropriate problems about which to carry on a dialogue.
• An established routine in the decision making process is needed to assure that those who take part in the decisions consider all the components in the County Council’s model for priority setting.
• Concerning transparency in the decision making process, we consider it important for supporting documents to be developed by means of an transparent internal process that includes health care staff at many levels in order to attain as high internal legitimacy as possible. Sound information must therefore be given to participants’ own organisation: initially concerning the priority setting process, differentiation of roles, guidelines and timeframe; and at the conclusion of the priority setting process concerning what decisions mean in practice for the clinical areas. Guidelines for who should do what, how it should be done, and when it should be done must be clear. Information also needs to be given to the public: initially concerning how the work is carried out, and at the conclusion of the priority setting process concerning the decisions that have been made and a description of possible consequences. The information that is dispersed externally should as far as possible be well adapted and contain information about actual decisions, or preliminary positions the politicians want to convey for public debate.
• A mechanism for appealing decisions if new knowledge or new arguments emerge is lacking and should be created.
• Above all, transparency must increase with respect to decisions and reasons for decisions. The possibility of assessing and discussing priority setting decisions increases greatly if the decisions are well-motivated so that facts, values and the weighing of pros and cons are reported.

Hösten 2003 tog landstinget i Östergötland ¾ som första landsting i landet ¾ steget fullt ut att arbeta med öppna horisontella prioriteringar. Förberedelser för detta hade då pågått i flera år.

Denna rapport syftar till att beskriva den politiska beslutsprocessen under det prioriteringsarbete som pågick i Östergötland under år 2003, samt att analysera processen utifrån ett villkor som är viktigt för att en beslutsprocess skall uppfattas som rättvis och legitim.

Några av de frågeställningar vi inledningsvis hade var:

• Kommer politikerna att göra några öppna prioriteringar?
• Hur ser processen ut?
• Vilka aktörer deltar i besluten?
• Hur resonerar politikerna för att komma fram till besluten?
• Vad beaktar politikerna vid besluten?
• Vad finns det för hinder för öppna prioriteringar?
• Vad finns det för framgångsfaktorer?

Vår metod baseras på informationsinhämtning via flera källor:

1. Direkt observation vid hälso- och sjukvårdsnämndens två praktiska prioriteringsövningar i mars respektive maj 2003.
2. Direkt observation vid hälso- och sjukvårdsnämndens informationsmöten, arbetsmöten och sammanträden, samt de medicinska rådgivarnas möten under september-oktober 2003.
3. Intervjuer med medverkande politiker, medicinska rådgivare, tjänstemän, hälso- och sjukvårdsdirektör och verksamhetsföreträdare under december 2003-januari 2004.
4. Granskning av direktiv, bakgrundsmaterial, beslutsmaterial samt interna och externa dokument från landstinget.
5. Fokusgrupper och en före-efterenkät vid ett medborgarmöte i januari 2004.

Ytterligare en delstudie handlar om hur prioriteringsprocessen har speglats i dagstidningar under hösten 2003. Resultaten av denna studie redovisas i en kommande rapport.

Våra observationer och intervjuer visar att den procedur för prioriteringar som funnits i Östergötland har fungerat relativt väl, men att det även finns brister. Vi kan också konstatera att beslutsprocessen på flera punkter uppfyller villkoren för att en beslutsprocess ska uppfattas som rättvis och legitim ¾ rimlig och accepterad av flertalet ¾ medan ett par villkor är dåligt bearbetade.

1. Institutionen där besluten fattas

Besluten fattas, enligt gällande reglemente för landstinget, av Hälso- och sjukvårdsnämnden efter rekommendationer av dess presidium. Prioriteringsbesluten fattades i ett legitimt organisatoriskt sammanhang som hade mandat att fatta denna typ av beslut.

2. Personerna som deltog i besluten

I det formella beslutsfattandet deltog endast politikerna i Hälso- och sjukvårdsnämnden, men under beredningsfasen med framtagning av beslutsförslag hade Hälso- och sjukvårdsnämndens presidium stöd av medicinska rådgivare, tjänstemän, hälso- och sjukvårdsdirektören samt administrativ hjälp. Politikernas beteenden vid beslutsfattande har genomgående varit stödjande. Detta bidrog till att ett gemensamt politiskt beslut kunde fattas trots politiska åsiktsskillnader och olikheter i uppfattning. Verksamhetsföreträdarna levererade beslutsunderlagen i form av vertikala rangordningslistor och konsekvensbeskrivningar. Vid framtagningen av beslutsunderlagen saknades dock ofta representation av andra yrkesgrupper än läkare samt representation av ”brukarna”, d v s patienter och medborgare. Flera intressenters perspektiv fanns representerade vid beslutsfattandet, medan andra som skulle kunnat bidra saknades.

3. Faktorer som övervägdes vid besluten

Olika enskilda faktorer som formade besluten återfinns i den prioriteringsmodell som etablerats i landstinget. Prioriteringsmodellen utgår ifrån de av Riksdagen fastställda etiska principerna och innehåller komponenter som är viktiga att beakta för prioriteringar. Politikerna hade en hög medvetenhet om principer och faktorer de borde beakta vid sina beslut, men de hänvisade sällan i de praktiska diskussionerna direkt till enskilda faktorer i prioriteringsmodellen.

4. Skälen för besluten

Politikerna hade inte tidigt skrivit ned sina skäl och motiv, vilket försvårar en öppen diskussion både om resultatet och om de underliggande motiven. De enskilda faktorerna som politikerna övervägde under diskussionerna vägdes samman till olika sammansatta bilder, kluster av fakta, som bildade beslutens motiveringar. Skälen för besluten vilade i regel inte på enskilda faktorer utan på en sammanvägning av fakta.

5. Processen för beslutsfattandet

Arbetet uppfyllde flera villkor för själva beslutsprocessen inom en beslutsgrupp som bidrar till rättvisa. Öppenheten inom den beslutsfattande gruppen uppfattar vi har varit stor, medan den varit mindre gentemot övriga politiker och andra aktörer i prioriteringsprocessen. Det har även funnits en relativt stor öppenhet utåt, mot medborgarna. Beslutsunderlag och slutdokument låg utlagda på Internet. Även om en stor del av materialet fanns tillgängligt via Internet så var det få som kände till att det fanns där och dessutom kunde tolka och förstå dess innebörd. Med andra ord, även om materialet har varit tillgängligt så har det ändå varit ”otillgängligt” för allmänheten.

6. Mekanismer för omprövning av besluten

Landstingets intention var att dessa första beslut skulle kunna omprövas om nya fakta och argument kommer fram. I denna första omgång fanns dock ingen utarbetad mekanism för att ompröva besluten om nya fakta eller argument kommer fram.

De delar där vi ser att det finns störst behov av förbättringar är främst:

• Representation av andra yrkesgrupper än läkare behövs för att belysa problematiken för hela vårdkedjan, från prevention till omvårdnad och rehabilitering. Representation eller dialog med ”brukarna”, d v s patienter och medborgare behövs i större utsträckning för att inhämta deras perspektiv på hälso- och sjukvårdspolitiska prioriteringar och för att säkra att prioriteringsproceduren uppfattas som rättvis och legitim. Det gäller dock att identifiera lämpliga problem att föra dialog kring.
• En inarbetad rutin behövs i beslutsprocessen för att tillse att de som deltar i prioriteringsbesluten överväger alla delkomponenter i landstingets uppsatta prioriteringsmodell.
• När det gäller öppenheten i beslutsprocessen gör vi bedömningen att det är viktigt att framtagningen av beslutsunderlaget kan ske genom en öppen intern process som inbegriper sjukvårdspersonal på flera nivåer för att åstadkomma en så hög intern legitimitet som möjligt. Fullgod information behöver därför ges till den egna organisationen; initialt om prioriteringsprocessen, rollfördelning, riktlinjer och tidplan; samt i slutet av prioriteringsprocessen om vad besluten innebär för verksamheterna i praktiken. Riktlinjerna för vem som skall göra vad, hur det ska göras och när det ska göras måste vara tydliga. Information behöver också ges till medborgarna; initialt om hur arbetet bedrivs samt i slutet av prioriteringsprocessen om vilka beslut som fattas och en beskrivning av möjliga konsekvenser. Den information som sprids externt bör så långt som möjligt vara väl bearbetad och innehålla information om faktiska beslut, eller preliminära ställningstaganden som politikerna önskar föra ut till en offentlig debatt.
• En mekanism för omprövning av besluten om ny kunskap eller nya argument kommer fram saknas och bör tillskapas.
• Framförallt måste öppenheten öka vad avser besluten och beslutsmotiveringarna. Möjligheten att värdera och diskutera prioriteringsbeslut ökar avsevärt om besluten är välmotiverade så att fakta, värdegrund och avvägningar redovisas.

PrioriteringsCentrum har på uppdrag av Socialstyrelsen genomfört en kartläggning av på vilket sätt hälso- och sjukvårdens huvudmän och andra centrala aktörer arbetar med prioriteringar och har utvärderat hur detta arbete överensstämmer med intentionerna i riksdagens beslut om prioriteringar. Vi har även analyserat innehållet i och tillämpningen av riksdagens riktlinjer för prioriteringar i hälso- och sjukvården. Det har skett genom en etisk analys och mot bakgrund av ett stort antal intervjuer i landsting och kommuner samt med representanter för statliga myndigheter och yrkesorganisationer och med ledning av vad som framkommit i tidigare uppföljningar. Vi föreslår i rapporten ett anta förändringar och förtydliganden av riktlinjerna.

Vi kan konstatera att sättet att arbeta med prioriteringar i landsting och kommuner inte är helt olikt det som gällde när Prioriteringsdelegationen redovisade en motsvarande uppföljning år 2001. Fortfarande finns knappast några öppna beslut om fördelning och prioritering av resurser om man med öppenhet avser att beslutsfattaren medvetet överväger flera alternativ och att grunderna för besluten är kända för dem som önskar ta del av dem.

I situationer då tillgängliga resurser inte befinner sig i paritet med  önskvärda ambitioner får sjukvårdspersonalen ta det största ansvaret för att besluta om och genomföra ransonering av vården. Förutom på chefsnivå tycks dock sjukvårdpersonal fortfarande i liten utsträckning vara medveten om de etiska principer som enligt riksdagsbeslutet ska styra prioriteringar i vården. Få känner till den etiska plattformen med de tre etiska principerna. Lokala mallar eller styrdokument för prioriteringar är ovanliga. Det saknas nödvändiga förutsättningar för att tillämpa riksdagens prioriteringsbeslut och det finns inte heller några tydliga strategier för hur man vill skapa sådana förutsättningar inom landstingen.

Den kommunala vård- och omsorgsverksamheten upplever sig fortfarande i ringa utsträckning berörd av den etiska plattformen och prioriteringsprinciperna. Någon gemensam prioritering mellan huvudmännen sker knappast alls.

Medborgarna är i mycket liten utsträckning involverade i prioriteringsarbetet. Den ökade öppenheten gentemot brukare innebär oftast att viss information om prioriteringar sker genom traditionella kanaler som patientorganisationer, pensionärsråd och handikappråd och synpunkter inhämtas via allmänna patientenkäter medan klagomål hanteras genom patientnämnder.

Vi har också funnit tydliga skillnader när det gäller hur arbetet med prioriteringar bedrivs idag jämfört med för sex år sedan. Genom Socialstyrelsen och Läkemedelsförmånsnämnden har staten tagit  ledningen när det gäller att visa hur prioriteringar kan göras på ett systematiskt och öppet sätt. Detta arbete har resulterat i en tydlig metodutveckling. Idag finns det dessutom flera exempel på konkret utvecklingsarbete och samverkan mellan huvudmän kring det vidare begreppet kunskapsstyrd vård till vilket systematiska prioriteringar är starkt relaterat. Vi kan också notera olika initiativ till vertikala prioriteringar i verksamheten där det framförallt är läkarkåren som engagerat sig; men också enstaka försök med systematiska politiska prioriteringar. Det finns dessutom flera lovande utvecklingsprojekt rörande prioriteringar som initierats av och drivs av sjukvårdspersonal både lokalt och nationellt. Yrkesförbunden är också mer aktiva idag när det gäller att sprida kunskap om prioriteringar....

Objective - A health economic evaluation of two alternative treatment settings, inpatient care and outpatient care, for acute deep venous thrombosis. Design - A randomised multicentre trial in a defined population in regular clinical practice. Setting - Hospitals and related health care centres in the Jönköping county council in Sweden. Interventions - Patients were randomised to either an inpatient strategy (n = 66) or an outpatient strategy (n = 65) using low-molecular-weight heparin, dalteparin, administered subcutaneously once daily and adjusted for body weight. Subjects - Of 224 eligible patients, 131 entered the trial and 124 completed the economic part of the study. Main outcome measures - Direct medical and direct non-medical costs during a 3-month period. Results - Total direct costs were higher for those in the inpatient strategy group, i.e. Swedish Crowns (SEK) 16 400 per patient (Euro 1899) compared to SEK 12 100 per patient (Euro 1405) in the outpatient strategy group (p < 0.001). More patients in the outpatient group received assistance when they returned home. Few patients in either group reported sick leave. There was no difference in total number of days between the two groups. Conclusions - Total direct costs were significantly lower for the outpatient treatment strategy for deep venous thrombosis compared to the inpatient treatment strategy. No significant difference in health impact could be detected. Deep venous thrombosis can to a greater extent than previously be treated in primary care, safely, at a lower cost, and in accordance with patient preferences.

Denna rapport utgör den tredje och sista delstudien som behandlar Landstinget i Östergötlands första prioriteringsprocess som genomfördes år 2003. I den första delstudien studerade vi den politiska beslutsprocessen utifrån ett antal frågeställningar och villkor som är viktiga för att en prioriteringsprocess ska uppfattas som rättvis och legitim (rimlig och accepterad av flertalet människor). I den andra delstudien undersökte vi hur medierna rapporterade kring prioriteringsprocessen och på vilket sätt mediebevakningen bidrog till att skapa intresse och förståelse för den aktuella prioriteringsprocessen i synnerhet och prioriteringar i allmänhet.

Med anledning av ett kalkylerat budgetöverskridande motsvarande cirka 300 miljoner för år 2004 fick alla verksamhetsområden våren 2003 i uppdrag att minska sina kostnader för länssjukvården med tio procent. I första hand skulle detta ske genom effektivisering av verksamheten och länsövergripande strukturförändringar. För återstoden skulle konsekvensbeskrivningar av erforderliga vårdutbudsminskningar redovisas. Dessa skulle baseras på en rangordning av verksamheten och i första hand utgå från de patientgrupper och vårdinsatser som bedömts minst angelägna – alltså från lägsta rangordningsnivån (10) och uppåt.

Utifrån detta underlag och efter diskussion med verksamhetsansvariga chefer fattade politikerna sedan beslut om utbudsbegränsningar. Dessa kunde avse överföring till annan klinik/vårdnivå, indikationsskärpning eller helt avstående från vårdinsats för aktuell patientgrupp.

Denna tredje delstudie syftar dels till att beskriva och försöka förklara innebörden av beslutet och dels till att studera vilka effekter beslutet haft i verksamheterna vid länets sjukhus enligt verksamhetsansvariga chefers uppfattning samt att undersöka om det går att bekräfta dessa bilder med hjälp av landstingets ordinarie statistikuppföljningssystem.

Informationen har inhämtats genom en kombinerad kvalitativ och kvantitativ metod. Halvstrukturerade intervjuer har genomförts med 12 verksamhetsansvariga chefer. Data har också hämtats från landstingets olika dokument och från dess hemsida på Internet.

De frågeställningar som inledningsvis identifierades var:

• Hur uppfattar verksamhetsansvariga chefer innebörden i beslutet?
• Stämmer beslutet överens med de egna förslagen?
• Har beslutade utbudsbegränsningar genomförts (helt eller delvis) och om så är fallet; hur gick det till?
• Blev resultatet av utbudsbegränsningarna som verksamhetsansvariga chefer tänkt sig?
• Har det skett några andra förändringar inom centrumet/kliniken, utöver beslutet, som påverkat verksamheten?
• Hur ser verksamhetsansvariga chefer på att arbeta systematiskt med vertikal rangordning av sin verksamhet?

Våra intervjuer har resulterat i några dominerande intryck:

• Den absoluta majoriteten av delbesluten om utbudsminskningar inklusive indikationsskärpningar liksom överföring till annan klinik/vårdnivå tycks ha genomförts. I några fall har besluten inte genomförts beroende på att föreståndaren för vårdenheten haft avvikande åsikt och lyckats inrymma vårdinsatsen inom enhetens budget (i de fall den utvecklats mer positivt än vad som förutsågs då beslutsunderlagen sammanställdes).
• Beslutet har genomförts och förankrats av klinikcheferna på delegation av centrumcheferna. Inga patienter sätts längre upp på väntelistor för de utbudsbegränsade åtgärderna – i princip – och remisser från primärvården skickas tillbaks.
• Intervjuade verksamhetsföreträdare uppgav att de inte hade någon möjlighet att följa upp beslutets effekter med hjälp av tillgängliga statistikrapporteringssystem – vare sig avseende volymen av utförda vårdinsatser eller ekonomiska effekter.
• Det fanns skilda uppfattningar bland verksamhetsföreträdarna om det politiska beslutet om vårdutbudsminskning innebar ett förbud att i fortsättningen erbjuda aktuell vårdinsats eller endast utgjorde ett stöd för att avstå från densamma. Direktiven stöder det första alternativet, som var det mest realistiska i den aktuella situationen, men principen borde tydliggjorts för att ha relevans även i andra situationer.
• Majoriteten av verksamhetsansvariga chefer uppgav att beslutets innehåll inte riktigt motsvarade deras förväntningar. Flera av dem syftade på att de inte förväntat sig att politikerna skulle fatta beslut om utbudsbegränsningar på så hög rangordningsnivå på verksamheternas rangordningslistor som de gjorde, d v s att beslutet fick stora konsekvenser.

Denna rapport utgör andra delen av två som behandlar prioriteringsprocessen i Östergötlands läns landsting hösten 2003. I delstudie ett har vi studerat den politiska beslutsprocessen utifrån ett flertal frågeställningar och villkor som är viktiga för att en prioriteringsprocess ska uppfattas som rättvis och legitim (rimlig och accepterad av flertalet). En viktig del av demokratin är medierna, som har en betydelsefull roll som granskare och informationsbärare.

Syftet med denna delstudie var att undersöka vilken roll massmedierna (dagstidningarna) spelade under prioriteringsprocessen i landstinget; hur de agerade under händelseförloppet och hur de framställde ämnet, samt öka förståelsen för på vilket sätt medierna kan tänkas påverka ett skeende.

I materialet ingår länets fyra lokala dagstidningar, fyra stora nationella dagstidningar samt två kvällstidningar under perioden augusti till december år 2003 (Internetupplagan). Artiklarna har klassificerats utifrån variabler i ett förbestämt analysschema. Resultatet kan kort sammanfattas i följande punkter:

• Totalt ingick 223 artiklar, varav 198 i länets dagstidningar i materialet. Flest artiklar publicerades i direkt anslutning till det politiska beslutet och tiden närmast därefter. Kvantiteterna i studien är antagligen något lägre än antalet artiklar publicerade i tidningarnas pappersversioner.
• Nyhetsartiklar var vanligast följt av insändare. Ledare och debattartiklar utgjorde en mindre del.
• Prioriteringsprocessen, eller resultatet av den (besluten om utbudsbegränsningar), var artiklarnas huvudämne.
• Det var ungefär lika stort fokus på själva prioriteringsprocessen som sådan, som på resultatet av den, besluten. Debattartiklar var de som till största delen fokuserade på processen.
• Ämnet ”vården” (d v s hälso- och sjukvården i stort, systemet/organisationsformen, att höja eller sänka skatter et c) var det enskilda ämne som oftast lyftes fram.
• Politiker från något av majoritetspartierna eller medborgarna själva kom oftast till tals.
• Negativt vinklade artiklar dominerade, men de positivt vinklade artiklarna tillsammans med de neutrala och beskrivande var sammantaget något fler än de negativa.
• Knappt hälften av artiklarna såg hinder eller farhågor med öppna prioriteringar eller denna specifika prioriteringsprocess. De nationella dagstidningarna rapporterade om möjligheter med en ökad öppenhet i prioriteringsprocessen, medan kvällstidningarna rapporterade om hinder.
• Argument för prioriteringar och den aktuella prioriteringsprocessen fokuserade mer på besluten i sig och de mer kortsiktiga effekter de får, medan kritikerna som ger argument emot gav uttryck för mer långtgående farhågor och såg återverkningar för samhället och hälso- och sjukvårdssystemet i stort.
• Källor angavs i nyhetsartiklar, men saknas i andra typer av artiklar.
• Få artiklar hade ett klart positivt tema. Dominerande teman i de mer negativa artiklarna uttryckte misstankar om att demokratin hotas och att vården nedmonteras och värdeladdade ord används. De mer neutralt hållna artiklarna var till största delen beskrivande i sin karaktär.

Sammanfattningsvis är vi övertygade om att den omfattande mediebevakningen har bidragit till att uppmärksamma allmänheten på förekomsten av prioriteringar som ett ”nytt” fenomen och därmed också öka förståelsen av vad att prioritera i hälso- och sjukvården innebär i realiteten. Den relativt negativa och fragmentariska rapporteringen i samband med Landstinget i Östergötlands prioriteringar har antagligen i det korta perspektivet försvårat utvecklingsarbetet med öppna prioriteringar. Att försöka förändra medierna är ingen framkomlig väg till att få en mer saklig publicitet om prioriteringsarbetet, utan de som arbetar med att utveckla prioriteringsprocessen i landsting och kommuner måste själva lära sig kommunicera och lägga ned mycket tid på att utforma ”sitt budskap” för att inte bli helt utelämnade till mediernas egna tolkningar och rapporteringar. Vikten av en bra informationsstrategi är därför självklar.

För att bemöta mediernas kritiska och fragmentariska rapportering – som delvis har sin grund i t ex missförstånd eller okunnighet, bevakning av egenintressen som är hotade i sak eller hotade på systemnivå - är det också viktigt att landsting och kommuner satsar tid och resurser på både mer och fylligare information till de egna medarbetarna. Genom att söka sig andra kommunikationsvägar än via medierna, t ex genom direkt medborgardialog, kan företrädare för vårdens prioriteringsarbete skapa nya former för att sprida information men också få till stånd en djupare dialog kring svåra frågor.

In 2003, the politicians in one county council in Sweden, The County Council of Östergötland, decided that certain health-care services would no longer be covered within the publicly financed health care. This decision was unique since both the content of it and the decision-making process was transparent. The media attention was extensive and the decision, which media called the "black list", was debated at both local and national levels. The experience of the transparent decision and its aftermath frightened many politicians – even though the authorities, medical professionals and other organizations welcomed the initiative.

Since the decision was made in 2003, The County Council of Östergötland has continued its attempt to work with transparent and systematic priority setting, and has also further developed its procedure for priority setting on the political level. The National Centre for Priority Setting in Health Care has followed Östergötlands work with priority setting in health care since 2003; this is the fourth report on the subject. Based on archive data and interviews with politicians, public officials and health-care executives, we present the results of a study that on one hand aimed to describe the 2006 priority-setting procedure in the county council, and on the other hand aimed to highlight possible differences in the priority-setting procedure during the years 2003-2006. Special focus was made to study expectations, goals, changes in procedure and in the practical approach. This includes the informants’ view of roles, how arguments and line of reasoning was presented, how well the notion of priority setting was established among various actors and the informants’ perception of transparency.

The opportunity to study Östergötlands work with priority setting during four years has also given us the possibility to reflect on a characterization of a political priority-setting procedure. The procedure of setting priorities is a continuous activity within the county council and during the past four years the political priority-setting procedure has improved gradually in many ways. Vertical ranking-lists are now established for more disease groups than before. In recent years, more medical professional groups are involved in the construction of ranking lists and to report the descriptions of consequences if rationalizing. Reasons and justifications for the decisions have not always existed during the studied years, but have been gradually developed.

In addition, examples of areas where informants consider there have been improvements are:

• A clearer procedure and a clearer division of responsibility.

• A more realistic timetable including better scheduled time for discussion and processing information needed for the decision making (facts and knowledge).

• Better communication between the politicians and the medical professionals, mostly through public officials, who are perceived to have a central role as translators, mediators and being the driving force in the priority-setting process.

Despite all the positive trends towards a transparent procedure for political priorities, there are certain areas in need of further improvement, such as:

• How to spread knowledge throughout the organization about reasons and rationales behind the priority-setting procedure and also how decisions about resource allocation are carried out.

• How to clarify the roles and division of responsibility including which decision might be appropriate to bring up to the political level.

• How to balance information from the vertical ranking-lists and the descriptions of consequences with political values and with information from other sources.

• How to accomplish and strengthen internal support.

• How to encourage the external understanding for priority setting and how to publicly present the reasons and justifications behind decisions.

• How to monitor the collaboration methods, decisions and implementation of decisions.

Furthermore, from the experience of the work in Östergötland we found that a procedure for priority setting on the political level is characterized by the following six different phases:

1.  The grounding phase (directives, conditions, roles)

2.  The fact finding phase (gathering relevant information, i.e. facts and knowledge)

3.  The dialogue phase (the internal dialogue)

4.  The decision-making phase (making decisions including presenting justifications)

5.  The publicity phase (activities, internal and external support and understanding)

6.  The evaluation phase (assessment of procedure and results).

In the report we give a few brief thoughts on each of these phases, and discuss lessons learned and essential components to consider when planning for a procedure for priority setting on the political level.

Finally, we note that there is a consensus among leading politicians, public officials and healthcare executives to continue the work with transparent priority setting on the political level. However, it is still uncertain how this practically should be carried out. We do not believe that we have managed to detect and explain every aspect of how an approach to set priorities on the political level might be carried out, but hopefully our reflections can serve as a starting point for further work and further development.

Statliga myndigheter i Sverige har varit ledande när det gäller att utveckla nya former för öppna prioriteringar inom vård och omsorg. I detta kapitel redovisas olika typer av nationella prioriteringsbeslut och beslutsstöd och hur olika myndigheter arbetar med dessa frågor. Exempel på beslutsstöd för prioriteringar, som tas fram av myndigheter för användning i kommuner, landsting och olika verksamheter, är faktasammanställningar, riktlinjer och konsekvensanalyser.

This article describes the development of health technology assessment (HTA) in Sweden, its influence on decision making, and its link with priority setting. Sweden has a well established governmental HTA body, the Swedish Council on Technology Assessment in Health Care (SBU), and an increasing number of regional/local HTA organizations. HTA has had an impact on clinical practice and is used to some extent in policy decisions. Several initiatives have now been taken to develop processes for open priority setting of health-care services. With the establishment of a new agency to undertake reimbursement decisions on pharmaceuticals, and greater patient and public involvement in decision making, it seems inevitable that HTA will play a more important role in priority setting in the near future.

The general aim of the study is to analyse the economic consequences of diffusion and changed utilization of medical technology. The intention is to widen the empirical basis prospects for assessing the future consequences of technologies other than those studied within the scope of this project. The investigation consists of case studies of three common technologies in medical care. These are cimetidine, a pharmaceutical for treating peptic ulcer, transurethral resection (TURP) for treating benign prostatic hyperplasia and open operation (cholecystectomy) for gallstone treatment.

The studies of cimetidine and TURP illustrate a common trend in medical care where the introduction of new medical technology leads both to a reduced risk for the patient and a reduction in the cost per treatment.The lower risk in combination with increased expectations on the part of the patient and the medical profession leads to increased utilization, the overall result being an increase in the costs of medical care.

Certain effects on the indirect costs which arise outside medical care have been analysed. The results show that the increased utilization of cimetidine has until 1983 been profitable in terms of social economics. This is in addition to the gains achieved in the form of less pain and discomfort. The increased utilization of TURP has probably not led to any relative reductions in indirect costs. One reason for this is that the average age of patients with benign prostatic hyperplasia is high. Since most patients are over 65, faster rehabilitation has a low valuation in economic terms. Fewer gallstone operations mean a larger reduction in cost both for medical care and society as a whole through reduced sick leave.

In the study, a number of hypotheses have been formulated regarding important factors for the diffusion and utilization of medical technology. Further research remains to be done in order to determine these relationships with certainty.

The study also shows that the utilization of a technology can rapidly change and that it can begin to be utilized in other situations than those demonstrated to be effective in scientific studies. Extended indicationsfor utilizing the technology may lead to increased costs of medical care. The total effect on health of an increased utilization is often unknown.

Kvaliteten på svensk hälso- och sjukvård står sig väl i jämförelse med vården i andra länder, med undantag av sämre tillgänglighet. Problem med köer och väntetider i vården delar Sverige för övrigt med andra länder i Norden och Storbritannien. Det finns dock stora utmaningar för svensk hälso- och sjukvård, inte minst vad gäller den långsiktiga finansieringen. Andra centrala frågor handlar om prioriteringar, primärvårdens organisation, valmöjligheter och inflytande för patienterna, samverkan mellan primärvård och specialistvård, användningen av nya läkemedel och annan medicinsk teknologi m.m.Boken, som är skriven av några av Sveriges främsta forskare, resonerar kring några centrala policyfrågor och utmaningar för svensk sjukvård. Författarna analyserar också lösningar i andra länder och erfarenheterna av dessa. Professorerna Anders Anell och Ulf Gertdham, båda vid Lunds universitet, är redaktörer. Övriga författare: professor Per Carlsson, chef på Prioriteringscentrum, Linköpings universitet, dr Gudbjörg Erlingsdóttir, Lunds universitet, dr Charlotta Levay, Lunds universitet, professor C-H Lyttkens, Lunds universitet, dr Gert Paulsson, Lunds universitet och professor Ulf Persson, Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi (IHE), Lunds universitet.

The need for a national system to evaluate medical technologies other than pharmaceuticals is being considered. Several proposals advocate establishing a type of “Treatment Benefits Board”. To highlight problems and analyse the conditions for national assessments in this context, the National Board of Health and Welfare, the Medical Products Agency, the Swedish Council on Technology Assessment in Health Care (SBU), and the Dental and Pharmaceutical Benefits Agency (TLV) jointly appointed the Centre for Medical Technology Assessment (CMT) at Linköping University to conduct a preliminary study. The preliminary study should provide a foundation for the agencies to decide whether or not the issue needs to be investigated further.

The preliminary study aims to develop background information concerning how Sweden and other countries currently assess, prioritise, and implement decisions involving new nonpharmaceutical health technologies. The basic questions addressed are:

1. How can nonpharmaceutical technologies be defined and categorised for the purpose of setting parameters for an approval process?
2. How is the current process of assessment, prioritisation, and approval in Sweden structured, focusing on SBU, the Medical Products Agency, the National Board of Health and Welfare, and TLV?
3. How have other countries organised their systems for assessment, prioritisation, and approval of nonpharmaceutical technologies?

Within the framework of the project it was not possible to conduct detailed, onsite studies of the healthcare systems in other countries. Hence, we relied on descriptions of other countries’ systems as reported in scientific articles, reports, and official documents available from various organisations and other sources via the Internet. In some instances the information was complemented by interviewing key individuals. The same applies to the descriptions of Swedish agencies. Information concerning the prevalence of various technologies was collected from official reports/reviews and registry data. We present information from six countries where we found sufficient information to preliminarily answer the questions we formulated in advance. The countries are Australia, New Zealand, England, Spain, Italy, Canada, and the USA.

We draw the following conclusions from the preliminary study: It is relatively complicated to define nonpharmaceutical technologies and delineate the technologies that potentially could be subject to regulation. Our practical attempts to describe the technologies that SBU Alert has assessed show that:

surgical and medical interventions dominate, but a relatively high number of screening programmes have also been assessed;

• medical equipment and pharmaceuticals are the predominant input factors. Active implants and biological products are also relatively common. Assistive devices and dental products are seldom considered to be primary input factors;
• most technologies are used primarily for treatment purposes. Diagnostic technologies are also relatively common.

By removing pharmaceuticals from the equation and combining interventions and input factors, SBU Alert arrived at 18 different categories of health technologies that it assesses. The predominant combination is surgical intervention and biomedical equipment. This is followed by surgical intervention and insertion of active implants. In the report, we propose a way to define and classify technologies that we found to be appropriate for the purpose. This does not exclude pharmaceuticals. Rather, pharmaceuticals are included as one input factor among others.

Another aim was to produce background information describing how Sweden and other countries currently assess, prioritise, and approve new nonpharmaceutical technologies. We identified several key components that we believe are worth considering in designing a national system for assessing, prioritising, and approving new nonpharmaceutical health technologies. These components are:

• Organisational level – At what organisational level should the approval of nonpharmaceutical health technologies take place?
• Scope – Should an all-inclusive or selective approach be taken towards inclusion/selection of health technologies for assessment?
• Base package – Should there be a basic list showing what is financed with public funds, or is it sufficient to present only new decisions on the margin?
• Diversity of actors – Should a single actor, or many actors, be responsible for assessment, prioritisation, and decisions regarding financing?
• Fact producer – Who would be most appropriate to manage the factual information base?
• Transparency – How transparent should one be in presenting the decisionmaking process and its results?
• Political involvement – How politically independent should the decisions be?
• Budgetary responsibility – Should the unit that recommends or decides on approval have a budgetary responsibility?
• New and old – Should the decisions apply both to introducing new technology and phasing out old technology?
• Fundamental values – Should there be an explicit set of fundamental values for prioritisation, and how should it be formulated?
• Appeals – Should there be a mechanism to appeal decisions?

To summarise, we see a trend in other countries towards an increasing level of assessment and prioritisation in decisions regarding the introduction of nonpharmaceutical health technologies. Our preliminary impression is that nearly every system that we studied continues to develop and remains “a work in progress”. For instance, in Australia and New Zealand official inquiries are under way to suggest or present proposals for improvement.

Our studies of systems in different countries, although limited, indicate there is no perfect system to copy directly. The way in which the various systems are organised is somewhat related to how health care is organised in the respective countries and how many resources they have decided to dedicate to this purpose. The results from our preliminary study show, however, that several countries have more experience in “approving” nonpharmaceutical-based technologies than what we have in Sweden. The most interesting countries are England, New Zealand, Canada, and Australia. Spain could also be of interest. Hence, there is good reason to consider what might be the best way to analyse these countries’ systems in detail and complement this information with data from other nations that we were unable to include in the preliminary study, e.g. the Netherlands and Israel.

To more rigorously analyse other systems, if this project is continued, investigators should probably start from one or more models for a Swedish mechanism. To arrive at one or more tentative models in this context, the county councils should be involved in the project. The format could be a workshop that engages representatives from public agencies, county councils, and professional associations, where they jointly outline conceivable models that could then be analysed and discussed in light of the experiences of other nations.

Under de senaste femton åren kan man notera ett uppvaknande hos politiker i flera länder när det gäller behovet av att göra prioriteringar i hälso- och sjukvården. I själva verket har ransonering skett i alla tider. Sådan kan dock föregås av mer eller mindre medvetna och systematiska prioriteringar. När svenska politiker i likhet med sina kollegor i andra länder började prata om behovet av att göra prioriteringar handlade det om att göra dem mer öppet än vad som gällt tidigare. Det har dock visat sig svårt att agera öppet på grund av mängd orsaker. Avsaknaden av enhetliga begrepp, svårt att bestämma vilka kriterier för rättvisa som skall användas och en oförståelse från allmänheten att hälso- och sjukvård ska begränsas på något sätt är exempel på sådana svårigheter. För att övervinna dessa svårigheter har man valt olika strategier i de länder som på allvar försökt göra sina prioriteringar mer öppna. I några länder har man valt att fokusera på att utveckla en gemensam värdegrund medan andra valt att utveckla medborgardialogen. I ytterligare andra länder väljer man att undvika att tala öppet om prioriteringar.

I den internationella debatten är det framförallt de amerikanska etikerna Norman Daniels och James Sabin teorier om diskursiv rättvisa som fått ett stort genomslag. De menar att vi aldrig kommer att kunna nå en fullständig enighet om vilka principer som skall gälla vid nödvändiga prioriteringar. Istället anser de att det borde vara möjligt att nå större acceptans om ett prioriteringsbeslut fattats på ett sätt som flertalet anser som legitimt och rättvist. Förutom kravet på öppenhet är det enligt Daniels och Sabin viktigt att grunderna för besluten uppfattas som relevanta. Ett sätt för beslutsfattare att uppnå detta är att alliera sig med andra grupper som åtnjuter viss legitimitet t ex att politiker och vårdpersonal samarbetar. Ett annat sätt kan vara att rationalisera svåra beslut; d v s ge dem karaktär av att vara rationella. Här spelar tillgången på fakta om olika hälso- och sjukvårdsinsatsers effekter och patientnytta en stor roll.

Andra forskare menar att prioriteringar av sjukvård alltid innehåller ett stort mått av värderingar och individuella variationer mellan olika patienter. Därför kan man inte grunda sina ställningstaganden på vetenskapliga studier och utarbeta riktlinjer utan istället låta sig styras av vedertagna etiska principer. I Sverige gäller sedan 1997 principen att de med stora behov av vård i första hand skall garanteras vård. Denna princip liksom principen om människors lika värde och kostnadseffektivitet som Riksdagen tagit ställning till är ett försök få igång en bred dialog kring prioriteringar men även att bidra med en plattform för mer öppna och legitima prioriteringar i hälso- och sjukvården. I praktiken visar det sig svårt att omsätta allmänna principer i det dagliga beslutsfattandet.

I Sverige efterlyser läkare och andra vårdgrupper tydligare riktlinjer för att kunna ta sitt ansvar för prioriteringar. Den aktuella genomgången visar att man nått olika långt när det gäller öppenheten i de länder som ingår i vår undersökning.

Norge var tidigt ute med att utarbeta riktlinjer för prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Redan år 1987 avlämnade regeringen en offentlig utredning (NOU 1987:23) i ämnet (Lönning I). Tio år senare återkom regeringen med ytterligare tankar och förslag i NOU 1997:18 (Lönning II). Liksom i alla västländer har den norska hälso- och sjukvårdssektorn haft kostnadsproblem. I synnerhet under 1990-talet tycks kostnaderna ha vuxit i en snabbare takt än vad tillgängliga resurser har tillåtit. En öppen prioritering i enlighet med Lönning-utredningarna tycks dock inte ha varit lösningen på detta dilemma. Genomgången av den norska hälso- och sjukvården ger inget stöd för att dessa tankar fått genomslag i vården. I Norge har man istället försökt lösa problemen med en omfattande strukturförändring som i korthet inneburit att staten genom de regionala hälsoföretagen tagit ett än fastare grepp om den specialiserade sjukhusvården. I de dokument som ligger till grund för den nya ordningen finns dock klara viljeyttringar om att de principer och diskussioner om öppna prioriteringar som finns i både Lönning I och Lönning II ska genomsyra vården framöver. Särskilt omfattande konkret och praktiskt prioriteringsarbete tycks emellertid inte pågå inom ramen för det nya statliga huvudmannaskapet. Införande av en rättighetslag för slutenvård på sjukhus ställer dock krav på en tydligare avgränsning av det offentliga åtagandet. Inte heller inom andra hälso- och sjukvårdssektorer tycks aktiviteterna vara särskilt omfattande.

Förändringar av detta slag tar dock lång tid. Det Nationella rådet för prioriteringar inom hälso- och sjukvården som har till uppgift att vara regeringens rådgivande organ ska utveckla principer och metoder för prioriteringar inom hela hälso- och sjukvårdsområdet, både det statliga och det kommunala. Genom rådet har prioriteringsarbetet kommit alltmer i fokus i den omfattande strukturförändring som norsk hälso- och sjukvård genomgår.

Nya Zeeland var liksom Norge tidigt med att diskutera prioriteringar inom hälso- och sjukvården på ett öppet och medvetet sätt. I samband med en genomgripande förändring av sjukvårdssystemet i början av 1990-talet påbörjade regeringen ett samtal om gränserna för det offentliga åtagandet och behovet av prioriteringar. Man valde metoder som involverade både sjukvårdspersonal och medborgare. Drygt tio år senare kan man konstatera att det nya zeeländska försöket bara delvis realiserats. Prioriteringar som var tänkta att göras genom att definiera en kärna av sjukvårdstjänster som skulle finansieras offentligt utifrån fastställda kriterier kom aldrig riktigt till stånd.

Ekonomin vände, en regering med en annan majoritet tillträdde år 1999 och hälso- och sjukvårdssektorn tillfördes ytterligare medel. Under de första åren på 2000-talet har sjukvården blivit tillförsäkrad resurser motsvarande en utgiftsökning för staten med 21 procent på tre år. Intresset för att diskutera prioriteringar och rättvisefrågor har därmed falnat.

Samtidigt kan man konstatera att diskussionen och det arbete som lades ner från början av 1990-talet och framåt har haft viss effekt. Det finns idag en medvetenhet om att det är nödvändigt att se över hur åtminstone tillskottet av resurser som sektorn tilldelas ska fördelas. Arbete pågår både centralt i Ministry of Health och regionalt i de nytillskapade District Health Boards att finna metoder och fördelningsnycklar för hur nytillskottet av pengar ska användas på bästa sätt med de fyra prioriteringskriterierna som formulerades redan i början av 90-talet som grund. Samtalet med befolkningen fortsätter i nya former i första hand genom de nya distriktsstyrelserna.

Storbritannien uppvisar relativt låga ambitioner när det gäller att utveckla former för öppna prioriteringar. Det beror dels på att majoriteten av sjukvård fördelas genom en politiskt styrd organisation och dels på den starka symboliska roll som National Health Service (NHS) intar i det brittiska samhället. NHS är en av få organisationer i ett ganska ojämlikt samhälle som alltid har stått för principen om jämlikhet – vård efter behov och inte betalningsförmåga. Det har därför varit särskilt känsligt för politikerna på den nationella nivån att öppet diskutera att utesluta vissa vårdåtgärder.

På den lokala nivån inom den offentliga sjukvården har dock beslutsfattare prövat olika former för en mer öppen prioritering. Det finns ingen klar linje utan det förekommer stora lokala variationer, där vissa sjukvårdsområden försökt gå i riktning mot en tydlig process där motiven bakom prioriteringar tydliggörs för allmänheten. Hur framtiden kommer att te sig i detta avseende är svårt att uttala sig om då den lokala beställarorganisationen befinner sig i en period av omställning, där de läkardominerade Primary Care Trusts håller på att ta över ansvaret från de traditionella ”health authorities”.

Den nuvarande brittiska regeringen har valt en strategi för att lösa brister i NHS med mer pengar och effektivisering. I fallet med prioriteringar har politikerna lämnat över ansvaret till allehanda expertorgan, helt i linje med uppfattningen att god evidens ska leda till mer självklara avvägningar inom den lokala sjukvården. I vilken utsträckning den verksamhet som bedrivs inom expertorganet NICE kommer att underlätta prioriteringar är dock oklart. En effekt blir också att den lokala sjukvården måste implementera de nya medicinska metoder som av NICE bedöms vara kostnadseffektiva. Att detta leder till att nya prioriteringar aktualiseras är givet.

NICE löser inte det grundläggande dilemma som en heltäckande offentlig sjukvårdsorganisation, som brittiska NHS, står inför, nämligen att kraven på organisationen tenderar att hela tiden öka. Trots en del försök med konsultation av medborgare i frågor om prioritering finns dock inget som tyder på att den brittiska allmänheten stöder uppfattningen att den offentliga hälso- och sjukvården måste begränsa sitt åtagande.

Liksom i flera andra länder väcktes frågan om öppna prioriteringar i Nederländerna under en tid av dålig offentlig ekonomi. På samma sätt som i Sverige mynnade diskussionen ut i ett politiskt dokument med höga ambitioner rörande öppenhet och prioriteringsprinciper (den s k Dunningkommitténs slutrapport). Trots vissa försök att begränsa det samhälleliga åtagandet inom hälso- och sjukvården har de flesta tjänster som genom politiska beslut lyfts ut ur förmånssystemet lyfts tillbaka igen efter påtryckningar. Kostnadskontrollen har följd traditionella vanor genom att kontrollera utbudet av hälso- och sjukvårdens resurser inklusive personal. Följden har i praktiken blivit att ansvaret för prioriteringarna, så som i många andra länder, indirekt har delegerats till hälso- och sjukvårdspersonalen, vilka i sin tur har styrts av sjukhusens budgetar och behandlingsriktlinjer. Vissa framgångsrika försök finns rörande införande av ny medicinsk teknologi och läkemedel.

Den ekonomiska uppgången i samhällsekonomin under senare delen av 1990-talet har möjliggjort en expansion av hälso- och sjukvården för att möta ökade vårdbehov. Efterfrågan har dock ökat i en snabbare takt med långa väntelistor som följd. Den ökande tendensen att söka vård utomlands tyder på att många i Nederländerna inte längre är beredda att ställa sig i kö för behandling eller ett läkarbesök. En ytterligare utveckling som exemplifierar växande förväntningar på vården är en ökning av antalet helt privata kliniker. Liksom i början av 1990-talet står landet nu inför en marknadsorienterad reform av hälso- och sjukvårdssystemet som ska uppmuntra valfrihet och patientinflytande i vården. Denna gång tycks den komma att genomföras. Vidare har hälso- och sjukvårdsrådet, en myndighet som arbetar nära regeringen, nyligen publicerat en rapport om prioriteringar som pekar på att Dunningkommitténs tankar från början av 1990 om öppna prioriteringar återigen blivit politiskt aktuella.

Prioriteringar av hälso- och sjukvården i Brasilien är dåligt beskrivet i litteraturen eller i officiella dokument. De torde ändå ske på alla beslutsnivåer i den offentligt finansierade sektorn. De berör dock i liten utsträckning de grupper som har privata sjukförsäkringar. Det verkar inte finnas varesig explicit formulerade riktlinjer eller någon explicit formulerad policy som vägledning vid prioriteringsbeslut i sjukvården. Sådana riktlinjer och rekommendationer finns däremot på den centrala beslutsnivån.

Generellt har förebyggande program mot framförallt epidemiska sjukdomar, ofta med externt finansiellt stöd (t ex från Världsbanken), fått en hög prioritet. Även familjehälsan är högt prioriterad. Program för att minska incidensen av så kallade externa orsaker har också ansetts särskilt viktiga. Ett sådant exempel utgör ett program för att reducera antalet trafikolyckor som stöds av internationella biståndsmedel. Prioriterade grupper är kvinnor, barn och ungdomar. Speciella program riktade mot dessa grupper inkluderar aktiviteter som vaccinering, främjande av amning, vård av barn med fysiska och psykiska funktionsnedsättningar, kontroll av undernäring både hos barn och blivande mödrar samt kontroll av AIDS och andra sexuellt överförda sjukdomar.

Sammanfattningsvis konstateras att prioriteringar av hälso- och sjukvården i samtliga studerade länder bäst liknar strategin ”Att fyndigt hanka sig fram”. Den innebär att prioriteringar i regel sker relativt öppet på den övergripande nivån medan de nästan alltid sker dolt både på organisations- och individnivån. Det finns dock initiativ i flera av länderna till att utveckla en eller flera alternativa strategier. En utveckling mot ett rationellt beslutsfattande förekommer i flera länder.

De viktigaste lärdomarna från Norge gäller utvecklingen av den etiska plattformen. Sverige behöver i likhet med Norge klarlägga och revidera principerna för prioriteringar. Det är närmast Socialdepartementet i Sverige som bör ta initiativ till en sådan översyn. Här kan Sverige framförallt hämta värdefull kunskap från Lönningutredningen i Norge och Dunningkommittén i Nederländerna.

Nya Zeeland har prövat flera olika angreppssätt för prioriteringar utan att så mycket har hänt i praktiken. Konkret har Sverige antagligen en del att lära av det system som utvecklats för prioritering av elektiva operationer. Detta är särskilt intressant eftersom köproblematiken kopplats ihop med frågan om prioriteringar. Detta bör ha implikationer för arbetet med den allmänna behandlingsgarantin som skall införas i Sverige under 2005.

I Storbritannien är den officiella hållningen att ligga lågt när det gäller behovet av prioriteringar medan regeringen kraftfullt utvecklar ett system för evidensbaserad sjukvård. Nederländerna liknar Storbitannien när det gäller utveckling av en nationell strategi för evidensbaserad hälso- och sjukvård. Utöver kunskapssammanställningar av den typen som SBU genomför i Sverige avsätter man både i Storbritannien och i Nederländerna avsevärda resurser centralt till primärstudier för utvärdering av medicinska metoder. När det gäller utvärderingsforskning lider Sverige av den nuvarande strukturen med många autonoma huvudmän och ingen central part som har både ansvar och resurser att fördela.

En nationell strategi som knyter ihop evidensbaserad medicin, kvalitetsarbete och utvecklingen av öppna prioriteringar behöver utarbetas i Sverige med intryck från dessa länder.

I Storbritannien men även i Brasilien prövas olika former av medborgarråd, medborgarjurys mm som är intressant att fortsätta följa. Även NICE håller på att utveckla nya arbetsformer med ett ökad inflytande från medborgare. Det är angeläget att komma igång i Sverige med försöksverksamheter som inkluderar medborgares involvering i prioriteringsarbetet. Det är i första hand landstingen som bör sådana initiativ.