Kommuner och regioner är huvudsakligen är offentligt finansierade och har begränsade resurser. Dessa resurser måste fördelas i första hand till det som bedöms vara mest angeläget. För detta bör det finnas en etablerad rutin som är transparent och som upplevs som rimlig och rättvis av de som är berörda. Att koppla ihop en process för strukturerat prioriteringsarbete med det ordinarie ledningssystemet har många fördelar, vilket tas upp i rapporten.

För hälso- och sjukvård finns etiska principer som skall vägleda beslut om prioriteringar, uttryckta i lag sedan många år, efter ett riksdagsbeslut. Motsvarande vägledning finns inte för andra välfärdsområden. Emellertid har dessa principer visat sig vara tillämpliga även för andra välfärdssektorer, vilket också utredningen som föregick riksdagsbeslutet ansåg.

Syftet med denna rapport är att presentera en modell för prioriteringsarbete i kommuner – processer och verktyg vid resursfördelning i en övergripande ledningsprocess, vilken kan inkludera flera olika förvaltningsområden med dess verksamheter och politiska organ.

I rapporten beskrivs de etiska principer för prioritering som modellen utgår ifrån, vanliga begrepp som används i resurshushållning, kvalitet på faktaunderlag, verktyg och processer för att skapa strukturerade horisontella prioriteringar som gäller många olika områden. Verktygen kan användas i olika moment i prioriteringsarbetet och bidrar till att skapa tydliga beslutsunderlag. Strukturen på verktygen bidrar till att ett antal viktiga frågor ställs och besvaras inför beslut om resursfördelning. Rapporten beskriver processer, moment och aktiviteter som kan integreras och bli rutiner i en ledningsprocess. Rapporten tar också upp vad som kan vara viktigt att tänka på då en organisation vill ta sig an ett prioriteringsarbete.

Rapporten riktar sig främst till tjänstemän, politiker och verksamhetsansvariga i kommuner, men innehållet kan även vara relevant för regioner och olika typer av verksamheter som ingår i en kommun eller region.

I skrivande stund pågår det intensiv forskning för att få fram ett sjukdomsmodifierande läkemedel mot Alzheimers sjukdom (AD). Vid introduktion av sådana läkemedel kommer en rad etiskt svåra frågor kring screening och prioriteringar av vårdens resurser, att aktualiseras. Föreliggande rapport behandlar dessa frågor.

Trots att de nya läkemedlens effekt sannolikt har en påverkan på närstående till personer med AD så är det vår bedömning att den svenska etiska plattformen inte lämnar något utrymme för sådan hänsyn. Det finns också skäl att vara särskilt uppmärksam på utsträckningen i vilken de surrogatmått som används i de kliniska studierna faktiskt är av klinisk relevans.

När det gäller att väga samman patientnytta som tillfaller olika individer är det vår bedömning att plattformen inte tillåter aggregering av patientnytta på ett sådant sätt. Det innebär att det faktum att personer med AD utgör en stor patientgrupp utgör i sig inte ett skäl för högre prioritet då effekten skall bedömas med avseende på hur den tillfaller varje enskild individ. I ett scenario där budgetpåverkan blir så stor att man behöver prioritera inom gruppen så tycks det saknas för prioriteringar relevanta kriterier.

Manifest AD är ett tillstånd med mycket stor svårighetsgrad. Men eftersom de nya läkemedlen siktar in sig på den prekliniska eller fasen i vilken patienter har en lindrig kognitiv störning så bör svårighetsgraden av tillståndet viktas ned med avseende på sannolikheten att faktiskt insjukna i AD. Tillståndets svårighetsgrad blir därmed olika för läkemedel som siktar på den prekliniska fasen, de som siktar på fasen med lindrig kognitiv störning och de som siktar på kliniska stadier av AD. Eftersom personer med AD kan ha sämre förutsättningar än andra patientgrupper att kommunicera sina behov bör de beaktas särskilt. Det innebär dock inte någon högre prioritet utan en markering att personer med AD har samma rätt till hälso- och sjukvård som andra grupper med liknande behov.

Populationsscreening för AD är förknippat med flera problem. Det finns generella problem med screening ur exempelvis autonomisynpunkt. Men det finns också problem som relaterar till att nuvarande metoder för riskstratifiering är så opålitliga vilket i sin tur resulterar i falska negativa (med risk för underbehandling) och falska positiva (med risk för överbehandling). Screening i fasen då patienten har en lindrig kognitiv störning har (förutom de problem som kommer med populationsscreening) problem med ojämlikhet och godtycke. När den kliniska fasen inträder har poängen med screening gått förlorad: ju senare identifikation, desto mindre potentiella behandlingsfördelar jämfört med vanlig diagnostik som den går till idag.

Det är vår sammantagna bedömning att de nya läkemedlen måste generera stora hälsovinster för personer som riskerar att insjukna i AD för att berättigas allmän finansiering och för att rättfärdiga de etiska kostnader som kommer med de nuvarande diagnostiska metoderna.

Alltsedan 1997 då den etiska plattformen för resursfördelning introducerades i den svenska hälso- och sjukvården har metodutveckling pågått i syfte att stödja vårdens aktörer i de svåra avvägningar som prioriteringar ofta innebär. Fokus har varit på de stora frågorna, om resursfördelning på regionnivå och policybeslut i olika verksamheter, men det stora antalet prioriteringar görs på daglig basis i mötet mellan personal och patienter.

Den här rapporten vänder sig till er som vill arbeta med att göra prioriteringar på individnivå på mer likvärdiga grunder i linje med de riktlinjer om prioriteringar som riksdagen beslutat om. Här presenteras ett verktyg, Beslutsstöd för prioriteringar på individnivå, som syftar till att styra insamlandet och analys gällande vårdbehov så att behovs-solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen i riksdagens riktlinjer för prioriteringar beaktas vid bedömningen. Beslutsstödet är resultatet av ett mångårigt utvecklingsarbete, byggt på erfarenheter framför allt inom hjälpmedelsverksamheter i flera olika regioner. Utöver att användas vid hjälpmedelsförskrivning är beslutsstödet även tänkt att kunna prövas för andra typer av hälso- och sjukvårdsåtgärder.

Beslutsstödet som används för att avgöra hur prioriterat en persons hälsoproblem och en tänkt åtgärd bör vara består av ett bedömningsformulär och en manual. Svårighetsgrad, patientnytta och patientnytta i relation till kostnad bedöms där i ett antal bedömningspunkter som styr bedömningen mot en prioriteringsgrad.

Ett syfte med beslutsstödet är att skapa prioriteringar på mer lika grunder. Infört på ett välorganiserat sätt, kan det bidra till att skapa förståelse och acceptans för gemensamma grunder och en större öppenhet i prioriteringar. I den här rapporten ges ett exempel på en genomtänkt implementeringsprocess från hjälpmedelsverksamheten i Region Jönköpings län. En viktig slutsats av det arbetet är att stöd från ledning och politiker, metodstöd till användarna av beslutsstödet samt uthållighet är huvudingredienser för att lyckas i ett sådant arbete.

Med Nationell modell för öppna prioriteringar avses ett verktyg för systematisk rangordning av olika hälsotillstånd och dess åtgärder utifrån de riksdagsbeslut som finns om prioriteringar inom hälso- och sjukvård i Sverige.

I korthet innebär det att modellen grundar sig på riksdagsbeslut om att förhållandevis mer resurser ska fördelas till effektiv vård till dem med stort behov av vård förutsatt att det finns en rimlig relation mellan patientnytta och kostnad och att människovärdet respekteras.

Nationell modell är tänkt att tillämpas för att ta fram rangordningar:

• av hälsotillstånd (såväl aktuell ohälsa/misstanke om ohälsa som risker för framtida ohälsa) kombinerat med dess åtgärder
• på gruppnivå (d v s för rangordning av patientgrupper och/eller grupper med risk för framtida ohälsa)
• både inom en patientgrupp med likartad ohälsa och mellan patientgrupper med olika typer av ohälsa
• i första hand i offentligt finansierad hälso- och sjukvård som styrs av Hälso- och sjukvårdslagen, HSL, men även inom annan vård och omsorg med hänsyn tagen till lagar som tillämpas där.

Modellen ska däremot inte ses som ett verktyg för hur en prioriteringsprocess i sin helhet ska organiseras eller vad som är acceptabel behovstäckning eller acceptabla kostnadsgränser. Den typen av frågor måste besvaras lokalt/regionalt. Modellen består av följande steg:

1. Bestämning av syfte och prioriteringsområde för rangordningen
2. Identifiering av vad som ska rangordnas (s.k. prioriteringsobjekt)
3. Bedömning av svårighetsgrad
4. Bedömning av patientnytta
5. Bedömning av kostnad i relation till patientnytta
6. Värdering av kvalitet i underlagen för bedömningarna
7. Sammanvägning och rangordning Rangordningen anges i en tiogradig skala där 1 utgör högst prioritet och 10 lägst. Logiken i modellen bygger på att liten svårighetsgrad och liten patientnytta inte kan leda till hög prioritet.
8. Presentation av rangordning och dess grunder

Motala kommun är den första kommunen som på ett systematiskt sätt tagit sig an prioritering och resursfördelning inom alla sina förvaltningsområden med utgångspunkt i de etiska principer och riktlinjer för prioriteringar som gäller för hälso- och sjukvård. Arbetet omfattar utveckling av ett verktyg för prioritering, anpassat till ett kommunalt sammanhang och att använda det i ett systematiskt prioriteringsarbete kombinerat med politiska mål och visioner. Avsikten är att prioriteringsarbetet ska utvecklas till en hållbar rutin, integrerad i befintlig budgetprocess.

Syftet med denna rapport är att beskriva det första skedet i utvecklingsarbetet, med tillhörande arbetsprocesser samt att analysera det utifrån ett förbättringsoch implementeringsperspektiv. Rapporten omfattar åren 2013-2015.

Prioriteringscentrums engagemang i Motala kommun har inneburit att vi genom s k aktionsforskning har studerat utvecklingen av prioriteringsarbetet samtidigt som vi gett stöd till kommunen och deltagit i utvecklingsarbetet av verktyg och processer. Datainsamling har skett genom observationer, dokument, enkäter och olika typer av kontakter.

I Motala kommun har prioriteringsprocessen och dess verktyg utvecklats i nära samarbete med involverade aktörer, de som skulle bli användarna. Prioriteringsarbetet har integrerats i kommunens befintliga ledningssystem och rutiner. Utvecklingen har skett stegvis i små förbättringscykler. På detta sätt har kunskap och lärande byggts upp inom organisationen och arbetet har präglats av långsiktighet.

Motala kommuns utveckling av verktyg och processer för prioritering visar att det är möjligt att vägledas av nationella etiska principer för prioritering inom hälso- och sjukvård och att det går att kombinera dessa med politiska mål och visioner. Det har också varit möjligt att inkludera kommunens alla förvaltningar i prioriteringsarbetet i en öppen, systematisk process som kopplats till ordinarie budgetarbete.

Denna rapport presenterar en översikt över hur fem europeiska länder hanterar subventionsbeslut av särläkemedel, dvs. läkemedel som används för att behandla patienter med svåra och sällsynta sjukdomar. Hälsoekonomiska utvärderingar visar att särläkemedel sällan är kostnadseffektiva när man utgår från traditionella gränsvärden avseende kostnad för vunnen hälsa. En ökning av antalet särläkemedel på den europeiska marknaden har bidragit till livliga diskussioner i Sverige och i andra länder om hur dessa ska hanteras inom ramen för rådande läkemedelssubventionssystem. Olika länder har hanterat frågan om dyra behandlingar riktade till patienter med sällsynta sjukdomar på olika sätt och utifrån ett svenskt perspektiv är det därför intressant att observera och inspireras av hur andra europeiska länder har hanterat frågan om särläkemedel.Syftet med denna rapport är: (1) Att beskriva prioriteringsprocessen av särläkemedel i Sverige, Nederländerna, Norge, Frankrike och England. Fokus ligger på de beslutskriterier som ligger till grund för beslut samt på hur prioriteringsprocessen ser ut; (2) Att redovisa lösningar och arbetssätt från respektive land som bidrag till den fortsatta diskussionen om prioritering och finansiering av särläkemedel i Sverige.

Denna rapport syftar till att ge inspiration och vara till hjälp för dem somfunderar på hur ett prioriteringsarbete ska kunna följas upp. Vi har samlat exempel på uppföljningar som gjorts med avseende på olika frågeställningar ochtillvägagångssätt. Det är exempel både från landstings-/regionövergripande nivåoch från verksamhetsnivå. I några fall har uppföljningen gjorts internt i den egnaorganisationen medan andra har tagit hjälp av en extern part.

Eftersom prioriteringsarbeten kan göras med många olika syften kommer därmed även uppföljningen av dem fokusera på olika aspekter och använda sigav olika metoder. De uppföljningar vi har tagit upp i rapporten fokuserar på:

• följsamhet till prioriteringsbeslut samt dess ekonomiska effekter
• uppfattningar om prioriteringsprocessen
• kännedom och uppfattningar om samsyn om prioriteringar
• patienters/brukares uppfattningar.

För dessa uppföljningar ger vi exempel på olika angreppssätt för datainsamlingsom använts, såsom:

• via journalsystem, bokningssystem eller databaser
• via intervjuer, uppföljningssamtal eller enkäter
• via interna möten
• via sammanställning av flera olika källor.

En avgränsning i rapporten är att vi inte gör någon resultatredovisning eller värdering av det prioriteringsarbete som respektive uppföljning riktar sig mot. Dels fanns det inte resultat ännu för pågående uppföljningar och dels ligger detutanför syftet med denna rapport. Här hänvisar vi istället till den dokumentationsom nämns som referenser eller till att ta kontakt direkt med det aktuellalandstinget/regionen eller verksamheten. Avslutningsvis diskuterar vi kort kring de exempel vi presenterat och om förochnackdelar med olika typer av uppföljningar.

Under senare tid har det uppkommit diskussion och kritik av att specifika insatser inom hälso- och sjukvården finansieras av utomstående aktörer. "Vårdsponsring" uppfattas då som ett främmande inslag i den offentligt finansierade vården som skulle kunna komma i konflikt med gällande etiska principer för fördelning av resurser.

Syftet med rapporten är att definiera vad som menas med "vårdsponsring" och analysera fenomenet i förhållande till den etiska plattformen för prioriteringar, andra etiska principer och regelverk inom hälso- och sjukvården.

Vi gör ingen fullständig kartläggning av företeelsen "vårdsponsring" utan utgår från ett antal typexempel på "vårdsponsring" (i vid bemärkelse) baserade på verkliga fall som återgetts i media, register eller protokollsanteckningar. Även om vi inte gjort en fullödig kartläggning kan vi konstatera att "vårdsponsring" i nuläget har en liten praktisk betydelse men är principiellt intressant att analysera ur etiskt perspektiv för att ha beredskap för en eventuell framtida ökning.

Vi inventerar rådande etiska regelverk och diskuterar dessa i förhållande till varandra och de typfall som vi konstruerat. Vid sidan av den etiska plattformen för prioriteringar inom hälso- och sjukvården finns det generella regelverk om sponsring och donation framtagna för den statliga sektorn, samverkansregler mellan Life Science industrin och hälso- och sjukvården och riktlinjer inom enskilda regioner och landsting. Avslutningsvis lämnar vi några förslag till åtgärder som syftar till klargöranden avseende svåra avvägningar och utveckling av regler och riktlinjer.

Vi ser att det finns en principiellt viktig skillnad mellan sponsring och donation nämligen kravet på motprestation som ska vara uppfyllt vid sponsring men inte vid donationen. Det är istället så att donation ska utmärkas av att det inte finns krav på motprestation. I den praktiska användningen av begreppen tycks dock uppdelningen mellan sponsring och donation inte vara entydig. Vissa så kallade donationer är förenade med krav på en motprestation i form av ökad resurstillförsel t.ex. att sjukvårdshuvudmannen förutsätts ta ett driftansvar för en donerad utrustning, vilket kan ses som en problematisk form av donation eller istället betraktas som en typ av sponsring.

Den etiska analysen pekar på ett antal risker med "vårdsponsring" av olika former:

• Risk för att "vårdsponsringen" inte är i linje med de resursbeslut som följer av den etiska plattformen för prioriteringar och därmed strider mot dess krav på jämlikhet och rättvisa.
• Risk för att "vårdsponsringen" driver på en utveckling mot efterfrågestyrning av vården.
• Risk för att makten över vårdens prioriteringar förskjuts med påverkan på förtroendet för vårdgivaren.
• Risk för att "vårdsponsring" lockar till att krav på utvärdering och etisk analys av nya vårdåtgärder inte efterlevs med påverkan på patientsäkerhet och professionellt ansvar.

I nuläget är det svårt att bedöma omfattningen av "vårdsponsring" och vår genomlysning tillåter inte någon övergripande värdering av faktiska positiva och negativa effekter. Samtidigt innebär det att vi har ett utmärkt läge för att formulera riktlinjer för hur en vårdgivare bör förhålla sig till en framtida eventuellt ökande "vårdsponsring" av olika karaktär.

Även om de samverkansregler och de riktlinjer som finns i enskilda landsting och regioner täcker flera av de aspekter som vi berört anser vi att det finns skäl till olika förtydliganden och tillägg. Likaså täcker dessa regler endast samverkan mellan Life Science industrin och hälso- och sjukvården, dvs. varken andra kommersiella aktörer, eller andra intressegrupper eller intressen.

Följande aspekter bör beaktas i en utveckling av riktlinjer och regler för vårdsponsring och donationer:

• De bör täcka in all form av "vårdsponsring" och donationer (oavsett om den är företags-, intressegruppsbaserad eller kopplad till någon annan organisation eller enskild aktör).
• De bör på ett mer explicit sätt ta sin utgångspunkt i de etiska normer som finns reglerade i svensk hälso- och sjukvård, dvs. den etiska plattformen, normer kring patientens och professionens roll etc.
• Frågor kring vad som avses med ordinarie vårdverksamhet behöver redas ut och eventuellt även föras till i de existerande riktlinjerna och reglerna.
• Det kan behöva förtydligas vilka typer av motprestationer som är rimliga när externa aktörer sluter avtal kring "vårdsponsring" med hälso- och sjukvården.
• All form av "vårdsponsring" innebär en teoretisk risk för etiska konsekvenser och ett hot mot den offentliga vårdens trovärdighet. Samtidigt finns det vinster med samverkan mellan den offentliga vården och det omgivande samhället. Därför måste storleken på risken beaktas i varje fall. Exempelvis får inte samverkan mellan hälso- och sjukvård och industrin innebära otillbörlig påverkan och äventyra eller uppfattas äventyra hälso- och sjukvårdens oberoende utan ska präglas av måttfullhet. Vad som ska anses som måttfullhet är med andra ord centralt i detta sammanhang och behöver om möjligt förtydligas även när det gäller "vårdsponsring" på motsvarande sätt som skett för sponsring av sammankomster etc. Ökade krav på utvärderingar, dokumentation och publicering kan vara en väg för att motivera ökad extern finansiering av utvecklingsprojekt. Även tidsaspekten bör beaktas i detta sammanhang, där korta tidsbegränsade projekt framstår som mindre problematiska.
• En viktig slutsats utifrån den etiska analysen är att om enskilda sponsrings- eller donationsinitiativ underkastas en noggrann etisk analys utifrån den etiska plattformen och de andra etiska normer som vi återfinner inom hälso- och sjukvården - så kan vårdgivaren dels urskilja de sponsringsavtal som är mer i linje med dessa etiska normer, dels modifiera dessa avtal så att dessa bättre överensstämmer med normerna.

Vårt syfte med denna rapport är att öka kunskapen om vad medborgare tillfrågats om i forskningsstudier avseende prioritering och ransonering inom hälso- och sjukvård. Avsikten är också att belysa studiernas syfte och tillvägagångssätt för att genom det få information om i vilken grad det finns tillförlitlig, överförbar och generaliserbar kunskap om vad medborgare tänker, anser och vill i dessa frågor. En sådan översikt kan visa på eventuella kunskapsluckor och därigenom belysa behov av framtida studier.

Vi utgick från en metod för översiktsstudier och utvecklade sökord, granskningsstruktur och inklusions- och exklusionskriterier. I sökningen användes en kombination av sökord i tre databaser för internationella vetenskapliga tidskrifter. I granskning av artiklarna kategoriserades de utifrån vad medborgare hade blivit tillfrågad om, åtta frågeområden kunde identifieras.

Denna rapport bygger på ett delresultat och omfattar artiklar inom tre frågeområden: öppenhet, prioriteringsprocesser och beslutsfattare. Av dem handlar fyra studier om öppenhet, tre om prioriteringsprocessen och nitton om beslutsfattare. De kommer från nio olika länder, varav de flesta från Europa, och är publicerade från 1993 till 2013. Studierna baseras på både kvalitativ och kvantitativa metoder av olika slag.

Sammantaget gav vår artikelöversikt relativt få artiklar inom de tre frågeområden som ingår i rapporten och det finns även en del metodbrister i dessa studier t.ex. i urval och frågornas precisering. Det råder därmed osäkerhet om vad medborgare tänker, anser och vill när det gäller öppenhet, prioriteringsprocesser och beslutsfattare. Några exempel på kunskapsbrister som vår artikelöversikt pekar på är att kunskapen om svenska medborgares syn på dessa tre frågeområden är bristfällig och kunskap om hur medborgarnas åsikter förändras över tid saknas. Det råder även brist på kunskap om det finns skillnader mellan medborgare från olika länder inklusive Sverige, och deras syn på dessa tre frågeområden om prioritering och ransonering samt om deras syn skiljer sig åt i relation till välfärdssystem, demokratiska system, auktoritetskultur, grad av tillit, trygghet, etc.

Andra kunskapsbrister gäller vilka faktorer som kan ha betydelse för medborgares syn när det gäller dessa tre frågeområden samt vad sådana faktorer i så fall skulle få för konsekvenser t.ex. för hur frågor ska ställas till medborgare, hur beslut beskrivs, hur beslutsprocesser ska gå till och öppenheten kring beslut.

Det saknas även kunskap om involvering av medborgare verkligen leder till det som ofta framhålls som motiv för att involvera dem t.ex. bättre beslut, ökad legitimitet i beslut och större acceptans och tillit hos medborgare och/eller att de uppskattar detta som en demokratisk handling. Det saknas också kunskap om och problematisering av hur medborgares åsikter ska vägas mot andra gruppers synpunkter t.ex. i relation till politiker som är utsedda genom demokratiska val.

Dessa kunskapsbrister kan vara utgångspunkter för framtida intressanta och viktiga studier där medborgare tillfrågas om hur de ser på öppenhet,prioriteringsprocesser och beslutsfattare. Det kan ge betydelsefull kunskap om vilken roll medborgare och andra aktörer kan och bör ha i relation till prioritering och ransonering, vilka aktiviteter som bör genomföras och vilka konsekvenser det kan ge.

I vilken utsträckning kan särskilda hänsyn tas vid prioritering av särläkemedel och läkemedel för behandling av sällsynta tillstånd? Bör man i vissa speciella situationer kunna acceptera sämre kostnadseffektivitet och lägre krav på vetenskapligt underlag? Om så, vad är det för villkor/kriterier som då bör vara uppfyllda? Hur stämmer ett sådant undantag med den etiska plattformen för prioriteringar? Finns det andra argument som talar för eller mot en särbehandling av sällsynta tillstånd? Detta är frågor som vi diskuterar i denna rapport som tagits fram på uppdrag av Läkemedels- och apoteksutredningen.

I rapporten konstaterar vi att särläkemedel är en relativt heterogen grupp av läkemedel och att det finns andra läkemedel med motsvarande egenskaper som inte ansökt eller kunnat ansöka om status som särläkemedel. Ur prioriteringssynpunkt är det därför mer relevant att fokusera på alla typer av läkemedel, som används för sällsynta tillstånd, när vi diskuterar vilka principer för prioriteringar som bör gälla.

Utifrån litteratur och erfarenheter i andra länder, som formulerat kriterier för en särskild hantering av läkemedel vid sällsynta sjukdomar, drar vi den preliminära slutsatsen att samhället bör kunna betala mer per hälsovinst (kostnad per kvalitetsjusterat levnadsår (QALY)) och acceptera lägre krav på vetenskapligt underlag vid prioritering av läkemedel för behandling av sällsynta sjukdomar om samtliga följande villkor är uppfyllda:

• att behandlingen har en hög kostnad per hälsovinst som en konsekvens av att den omfattar endast få patienter,
• att det rör sig om ett tillstånd med mycket stor svårighetsgrad,
• att det behandlingsalternativ som övervägs på goda grunder ska antas ha en väsentlig effekt,
• att det inte finns någon alternativ behandling med en väsentlig effekt som förväntas förebygga, bota, fördröja försämring eller lindra det aktuella tillståndet.

Om dessa kriterier anses uppfyllda kan läkemedlet bedömas i relation till ett förhöjt tröskelvärde för kostnadseffektivitet. Hur högt detta värde kan vara för att anses rimligt tar vi inte ställning till i rapporten, men en viktig ståndpunkt är att det måste finnas en övre gräns för hur hög kostnad per QALY samhället kan acceptera. Detta bör gälla även om ovanstående kriterier är uppfyllda, annars riskerar det uppstå oacceptabla undanträngningseffekter av andra prioriterade åtgärder. Även lägre krav på vetenskapligt underlag ska kunna accepteras.

Denna preliminära slutsats prövas sedan mot den svenska etiska plattformen och ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Våra slutsatser från den etiska analysen är att:

Människovärdesprincipen tillåter att sällsynta tillstånd som ger upphov till höga behandlingskostnader kan särbehandlas och därmed kan vårt första kriterium accepteras utifrån den etiska plattformen. När ett högre tröskelvärde (kostnad per vunnen hälsovinst) för behandling av sällsynta tillstånd accepteras, så ges dessa patienter större likhet i tillgång till hälsa jämfört med andra patienter (under förutsättning att även andra kriterier är uppfyllda). Detta innebär dock inte automatiskt att alla sällsynta tillstånd som ger upphov till höga behandlingskostnader bör särbehandlas.

Enligt behovs-solidaritetsprincipen bör samhället sträva efter att alla medborgare i så stor utsträckning som möjligt ges lika möjligheter till vård; men även att de uppnår en så lika nivå av hälsa som möjligt. Det senare förutsätter att vi i första hand prioriterar dem som ligger längst ifrån en sådan lika nivå, dvs. de med störst behov. För att vi ska kunna påverka möjligheter och utfall när det gäller hälsa krävs det att de åtgärder som används faktiskt kan påverka personer till att närma sig ett mer lika utfall, dvs. att dessa åtgärder har en väsentlig effekt på hälsan.

Kostnadseffektivitetsprincipen säger att vid val mellan olika verksamhetsområden eller åtgärder bör en rimlig relation mellan kostnader och effekt eftersträvas. Det framgår att mycket svåra tillstånd ska gå före lindrigare tillstånd, även om åtgärderna gentemot de förra är förknippade med förhållandevis högre kostnader per hälsovinst. När ovanstående kriterier är uppfyllda för behandling av ett sällsynt tillstånd innebär det endast att behandlingen kan bli föremål för en bedömning av om ett höjt tröskelvärde kan accepteras. Det innebär alltså inte automatiskt att behandlingen bör erbjudas eller att ett läkemedel till exempel ska inkluderas i läkemedelsförmånerna. Även med dessa kriterier uppfyllda och att det därmed finns skäl för särbehandling av behandlingen, bör beslutfattaren även i det läget komma fram till vad som är en rimlig relation mellan kostnader och effekt, dvs. vilket som är ett acceptabelt tröskelvärde i den aktuella beslutssituationen.

Sammanfattningsvis anser vi att dagens etiska plattform tillsammans med den modifiering av kostnadseffektivitetsprincipen, som finns i senare lagstiftning, ger möjlighet att ta särskilda hänsyn vid prioritering av läkemedel riktade till sällsynta och mycket svåra tillstånd. För att en särbehandling av ett läkemedel ska kunna övervägas bör det ha en väsentlig effekt på det aktuella tillståndet. Det är en skillnad mellan behandlingar som har dålig kostnadseffektivitet på grund av liten effekt respektive om de har det på grund av hög kostnad. Skillnaden motiveras utifrån att effektstorleken hos behandlingen påverkar dess möjlighet att bidra till ett utfall som ligger i linje med resten av befolkningens hälsa och livskvalitet, där en större effektstorlek närmar sig detta på ett bättre sätt. Vår tolkning är att om det finns två åtgärder med samma kostnadseffektivitetskvot och samma svårighetsgrad men där den ena har större effekt på tillståndet än den andra, så är den med störst effekt som ska ges företräde.

Vi har även undersökt om det finns några argument utifrån samhällsekonomisk effektivitet som talar för eller emot en särbehandling av sällsynta tillstånd. Detta görs utifrån teoretisk och empirisk litteratur i ämnet och preliminära data från en svensk studie. Enligt vissa studier finns det ett samhälleligt värde i vetskapen om att människor blir omhändertagna oavsett situation och det skapar större trygghet och tillit till samhället utifrån dels ett egenintresse eftersom alla människor i ett samhälle löper en risk att drabbas av svåra tillstånd. Det finns också en altruistisk motivering som består i att människor i allmänhet kan påverkas positivt av att bara veta att de lever i ett barmhärtigt samhälle.

Det finns dock inget stöd i renodlade empiriska studier för att människor i allmänhet anser att behandling av sällsynta sjukdomar, allt annat lika, ska särbehandlas. Med andra ord saknas empiriskt stöd för att sällsynthet i sig är ett relevant kriterium vid prioritering. Det var även slutsatsen av vår tidigare etiska argumentation kring detta (se Carlsson et al. 2012). Preliminära data från en pågående svensk studie kommer delvis fram till samma slutsats. När analysen i samma studie fördjupas och kompletteras med attitydfrågor och fokusgruppsintervjuer framträder dock en mer nyanserad bild, nämligen att om det rör sig om sällsynta tillstånd med hög svårighetsgrad, och det är den enda behandlingen, så kan stöd finnas för särbehandling.

Efter att ha konstaterat att särskild hänsyn kan övervägas vid prioritering av läkemedel som ska användas vid svåra och sällsynta tillstånd utifrån den etiska plattformen och ur ett välfärdsekonomiskt perspektiv återstår att ta ställning till en rad praktiska överväganden vid utformning av procedurer för prioriteringar, nämligen:

• Utifrån målet att minska olikheter och garantera vård på lika villkor för sällsynta tillstånd är antagligen en modell med ett nationellt beslutsfattande att föredra. Samma principer för prioritering av läkemedel vid sällsynta och svåra tillstånd bör gälla oavsett hur läkemedlet når patienten, dvs. oavsett om detta sker som läkemedel på recept eller rekvisitionsläkemedel. Om prioriteringen görs av en eller flera instanser är en organisatorisk fråga som vi inte tar ställning till i denna rapport.
• Ur prioriteringssynpunkt bör det inte göras åtskillnad mellan särläkemedel och andra läkemedel som används för sällsynta tillstånd. När det gäller beslut om särläkemedel i allmänhet ska ingå i förmånssystemet bör de utvärderas och beslutas av Tandvård- och läkemedelsförmånsverket (TLV) på sedvanligt sätt medan vid sådana läkemedel som riktas mot tillstånd som både är mycket sällsynta och mycket svåra kan särskild hänsyn behöva tas och handläggas enligt en modifierad ordning. Detta bör avse såväl kostnaden per hälsovinst som hantering av osäkerhet i det vetenskapliga underlaget och bör gälla oavsett status som särläkemedel eller ej.
• I vissa situationer när det vetenskapliga underlaget är mycket osäkert uppstår problem vid ställningstagande om generell användning av dyra läkemedel för svår sjukdom på gruppnivå. Det förefaller i det läget rimligt att initialt ge visst avkall på evidensunderlaget för kostnadseffektivitet vid svåra sjukdomar när det av olika skäl inte ter sig möjligt av praktiska skäl att få fram ett sådant. Det kan dock finnas en konflikt i att både acceptera en högre betalningsvilja och dessutom acceptera en större osäkerhet i beslutsunderlaget. I sådana fall är det särskilt angeläget att sörja för en adekvat uppföljning för att så snart som möjligt försöka minska osäkerheten och eventuellt ompröva beslutet.
• De finns olika principer för hur en patientgrupp med mycket svåra och sällsynta tillstånd kan avgränsas. Gruppen kan dels bestämmas utifrån hur vanligt tillståndet är i befolkningen eller efter antalet patienter med ett visst tillstånd som aktuellt läkemedel ska användas för (med andra ord antalet patienter som är tänkbara för behandling). Det senare beräkningssättet förefaller fördelaktigt då den särskilda problematik vi lyfter här är kopplat till att det är få patienter som är aktuella för behandling, inte hur vanlig/ovanlig tillståndet/sjukdomen är. Vi tar i rapporten inte definitiv ställning till vad som är en lämplig gräns utan detta bör utredas vidare. Vi tror dock att en sådan avgränsning bör sättas betydligt lägre än den vedertagna definitionen av särläkemedel och för Sveriges del kan en diskussion lämpligen utgå från att den förväntade beräknade storleken på patientgruppen inte bör bli större än 200 patienter (1 på 50 000 invånare) under fem år. Bland annat talar erfarenheter från England för denna avgränsning.
• En väg för att komma fram till vad som är ett rimligt tröskelvärde för kostnadseffektivitet i olika situationer vid sällsynta tillstånd är att någon part åläggs att fatta beslut på ett öppet sätt. Sådana beslut kan sedan diskuteras brett och eventuellt bli föremål för omprövning.

Genom att jämföra med andra situationer i vården och samhället där beslut fattas om åtgärder för svåra tillstånd och små patientgrupper kan utvecklingen av en praxis påskyndas. Även jämförelser med beslut i andra länder kan ge en fingervisning om vad som är ett rimligt tröskelvärde i olika situationer.

År 2010 kom de första nationella riktlinjerna för vård och omsorg vid demenssjukdom från Socialstyrelsen. Dessa var olika alla tidigare riktlinjer, genom att de omfattade både hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens åtgärder. Dessutom ingick principer för prioriteringar med rangordnade insatser. Avsikten med riktlinjerna är att ge stöd för beslutsfattare i kommuner, landsting och regioner så att dessa kan styra hälso- och sjukvården och socialtjänsten genom öppna och systematiska prioriteringar.

Riktlinjerna för vård och omsorg vid demenssjukdom har följts av flera, gemensamma för landsting och kommuner. Genom dessa har både kommuner och landsting fått verktyg med vilka de borde kunna bedriva ett öppet och strukturerat prioriteringsarbete. Om de följer de nationella riktlinjerna borde detta rimligen innebära att verksamheterna skulle kunna bedrivas mer i enlighet med vetenskaplig evidens och praxis, att resurserna kunde fördelas på ett mer behovsinriktat sätt och att kommuner och landsting hittade nya sätt att samverka.

Detta var utgångspunkten för den nu aktuella intervjustudien. Har de nationella riktlinjerna lett till öppna och strukturerade prioriteringar?

Företrädare för fem kommuner intervjuades huvudsakligen genom telefonintervjuer, dels med ordföranden i socialnämnden (eller motsvarande) och socialchefen (i vissa fall verksamhetsansvarig).

Tre av Socialstyrelsens riktlinjer studerades:

• Vård och omsorg vid demenssjukdom från år 2011
• Psykosociala insatser vid schizofreni eller schizofreniliknande tillstånd
• från år 2001
• Missbruks-och beroendevård från år 2014

Gemensamt för dessa tre riktlinjer är att både kommunernas verksamhet och landstingens omfattas.

Vilken vägledning ger den etiska plattformen för prioriteringar i konkreta prioriteringssituationer? En översikt av tolknings- och tillämpningssvårigheter.

I denna rapport lyfts ett antal tolknings- och tillämpningssvårigheter med den etiska plattformen för prioriteringar. Syftet med att ta upp dessa svårigheter är att stimulera till debatt kring huruvida det behövs en ny statlig utredning för att reda ut tolkningsproblem och utveckla plattformen för att hantera de prioriteringssituationer hälso- och sjukvården ställs inför. Ett ytterligare syfte är att stimulera till mer allmän debatt, diskussion och forskning kring hur den etiska plattformen kan och bör tolkas. Rapporten inleds med ett par inledande kapitel där bl.a. de tolkningsproblem som tidigare identifierats i Prioriteringscentrums rapport från 2007, Vårdens alltför svåra val, och de punkter som återfinns i den norska parlamentariska utredningens direktiv, presenteras. Därefter görs en systematisk presentation av den etiska plattformen och en analys av ett antal tolknings- och tillämpningssvårigheter relaterade till de olika principerna: människovärdesprincipen, behovs-solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen; till de alternativa principer som avvisas; till övriga riktlinjer samt i relation till speciella tillämpningsområden. I ett avslutande kapitel presenteras en lista över de områden som förefaller mest angelägna att reda ut (alla punkter återfinns i en bilaga i rapporten):

• Synen på sociala förhållanden och hur dessa bör eller inte bör påverka prioriteringar.
• Synen på kronologisk ålder och dess förhållande till biologisk ålder, samt hur dessa bör eller inte bör påverka prioriteringar.
• Utrymmet för med- och egenfinansiering inom hälso- och sjukvården.
• Hur man ska betrakta och bedöma svårighetsgrad inom prioriteringsområdet.
• Hur skrivningarna angående lika möjligheter, respektive lika utfall ska tolkas och appliceras i beslut om prioriteringar.
• Kostnadseffektivitetsprincipen roll i relation till det övriga principerna.
• Hur ställningstaganden i människovärdesprincipen ska påverka beräkningen av kostnadseffektivitet.
• Rollen för patientens självbestämmande och efterfrågan.
• Synen på aggregering.
• Prioriteringsgruppernas vara eller inte vara och därmed ställning.
• Synen på egenvård inom ramen för den etiska plattformen.
• Plattformens relation till annan lagstiftning och andra initiativ inom hälso- och sjukvårdsområdet.

Dagligen görs många prioriteringar i mötet mellan personal och patienter/brukare. Alltsedan 1997 då den etiska plattformen för resursfördelning introducerades i den svenska hälso- och sjukvården har metodutveckling pågått i syfte att stödja vårdens aktörer i de svåra avvägningar som prioriteringar ofta innebär. Fokus har varit på de stora frågorna, om resursfördelning på landstingsnivå och policybeslut i olika verksamheter. Utvecklingen mot en mer behovsstyrd hjälpmedelsförskrivning i Sverige har också under senare år aktualiserat behovet av redskap för att stödja prioriteringar på individnivå som är tydligare kopplade till den etiska plattformen.

Rapporten syftar till att beskriva utvecklingen av ett beslutsstöd för prioriteringar på individnivå, hur det har prövats och implementerats i Landstinget i Uppsala län i samband med hjälpmedelsförskrivning. Innehållet i rapporten grundar sig på mångårig, samlad erfarenheter av arbetet med beslutsstödet samt på fokusgruppsintervju med förskrivare och hjälpmedelskonsulenter och en föreeftermätning i form av enkätundersökningar.

Den nationella modellen för öppna prioriteringar har i detta arbete anpassats till ett beslutsstöd som är till för att användas på individnivå när det gäller förskrivning av hjälpmedel. Såväl svårighetsgrad, patientnytta och kostnadseffektivitet ingår bland de variabler som ska bedömas och redovisas i ett bedömningsformulär. Bedömningarna görs i graderna mycket stor/mycket hög, stor/hög, måttlig, liten/låg och ingen. Varje skalsteg preciseras i en manual och styr förskrivarens bedömning mot en prioriteringsgrad. Beslutsstödet beskriver också vilka konsekvenserna av olika prioriteringsgrader blir för hjälpmedelsförskrivningen.

Ett syfte med beslutsstödet är att skapa mer jämlika prioriteringar, oberoende av vilken förskrivare som patienten/brukaren möter. Beslutsstödet, infört på ett välorganiserat sätt, kan bidra till men inte ensamt skapa en sådan jämlikhet. Prioriteringsbeslut på individnivå kräver också vägledning i form av en övergripande hjälpmedelspolicy på gruppnivå. I Landstinget i Uppsala län har en sådan policy tagits fram av en politiskt sammansatt grupp. I arbetet med policyn visade sig erfarenheterna från att tillämpa beslutsstödet på individnivå vara ett värdefullt underlag för diskussionerna. Som ytterligare stöd för förskrivarna diskuteras dessutom möjligheten att skapa forum för gemensamma diskussioner kring beslutsstödet med reella fall från verksamheten som grund. Ytterligare utvärderingar i form av interbedömarreliabilitetstest är också planerade. Erfarenheterna från att använda beslutsstöd för prioriteringar på individ inom hjälpmedelsverksamhet visar att arbetssättet befunnits användbart Liknande försök med prioriteringar på individnivå bör prövas även i andra typer av verksamheter och för andra typer av åtgärder inom hälso- och sjukvård än just hjälpmedel.

Metod

Uppdraget från Socialstyrelsen består av tre sammanhängande delar. I den första delen presenteras olika tolkningar av begreppet vård som inte kan anstå utifrån en analys av hur begreppet används i den aktuella propositionen och lagtexten. Dessa tolkningar specificeras i ett antal kriterier. I den andra delen analyseras dessa tolkningar utifrån den etiska plattformen. Den tredje delen syftar till att analysera hur begreppet vård som inte kan anstå förhåller sig till den nationella modellen för öppna prioriteringar inom hälso- och sjukvård och diskutera om denna kan användas för att ge stöd vid prioritering och ransonering. Den teoretiska analysen kompletteras med några exempel på praktiskabeslutssituationer avseende vård av papperslösa hämtade från kliniskt verksamma personer.

Analys

I rapporten har vi formulerat ett antal kriterier som tillämpningen av  begreppet vård som inte kan anstå behöver uppfylla i enlighet med lag 2012/13:407. Dessa kriterier är:

Vårdbehovskriteriet: Personen har ett vårdbehov – d.v.s. det finns en diskrepans mellan önskvärt och aktuellt tillstånd som kan påverkas med en vårdåtgärd.

Begränsningskriteriet: Vårdgivaren får begränsa vården till vård som inte kan anstå för personer som inte är folkbokförda i Sverige och är fyllda 18 år. En sådan begränsning bör baseras på överväganden kring:

• Svårighetsgraden hos tillståndet (aktuell ohälsa, risk för framtida ohälsa eller särskilda behov utifrån tidigare övergrepp och trauma).
• Effekten av åtgärden om den ges i nuläget jämfört med om den fördröjs.
• Kostnadseffektiviteten hos åtgärden om den ges i nuläget jämfört med om den fördröjs.

Begränsade ansvarskriteriet: När begreppet vård som inte kan anstå tillämpas bör vårdgivaren utgå från att personen förväntas vara en begränsad tid i Sverige men behöver inte väga in vad som kommer att hända med personens möjlighet att få vård efter att hen inte längre befinner sig i Sverige.

Alternativt:

Utökade ansvarskriteriet: När begreppet vård som inte kan anstå tillämpas bör vårdgivaren utgå från att personen förväntas vara en begränsad tid i Sverige men bör samtidigt väga in vad som kommer att hända med personens möjlighet att få vård efter att hen inte längre befinner sig i Sverige.

Slutsatser

Utifrån vårdbehovskriteriet drar vi slutsatsen att papperslösa personer som söker vård bör bedömas på ett adekvat sätt vid varje sådant tillfälle för att vårdgivaren ska kunna ta ställning till om det föreligger ett vårdbehov.

Vi drar slutsatsen att begränsningskriteriet strider mot människovärdesprincipen när det gäller begränsning av vård utifrån kronologisk ålder och folkbokföring. Vi drar även slutsatsen att den ransonering av vård som impliceras av begränsningskriteriet inte förefaller baseras på en resursbegränsning, utan på att papperslösa inte har samma rätt till hälso- och sjukvård som den folkbokförda befolkningen.

Vi drar slutsatsen att i valet mellan det begränsade och utökade ansvarskriteriet så är det utökade ansvarskriteriet att föredra. Detta utifrån hänsyn till den etiska plattformen eftersom detta utökade kriterium i större utsträckning tillåter hänsyn till relevanta aspekter som svårighetsgrad, effekt av åtgärd och kostnadseffektivitet på ett sätt som är i linje med hur den folkbokförda befolkningen behandlas. Samtidigt drar vi slutsatsen att ansvarskriteriets tidsbegränsning är svår att förhålla sig till eftersom det i många fall är ytterst osäkert hur länge en person kan befinna sig i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

Vi drar slutsatsen att de faktorer som lyfts fram för att avgöra hur vård som inte kan anstå ska avgränsas är i sak desamma som förekommer i den nationella modellen för öppna prioriteringar – d.v.s. svårighetsgraden hos tillståndet (aktuellt och potentiellt), effekten av åtgärden (och hur den utvecklas över tid) samt kostnadseffektivitet. Samtidigt pekar vi på att det finns ett antal motsägelser i avgränsningen av begreppet och i lagen som helhet som strider mot den etiska plattformen och den nationella modellen. Detta rör även de fall när specifika diagnos- eller åtgärdsområden lyfts fram explicit oberoende av hänvisningar till svårighetsgrad, effekt av åtgärd eller kostnadseffektivitet.

Vi drar slutsatsen att även om det är möjligt att peka på några generella kombinationer av svårighetsgrad, effekt av åtgärd och kostnadseffektivitet som kan avgränsa vård som inte kan anstå – så är dessa kombinationer mycket svåra att tillämpa på individnivå. Detta eftersom det är svårt att göra individuella risk och effektbedömningar. När det gäller den folkbokförda befolkningen så är ett normalt förfarande vid bedömning av risk eller effekt att man antingen sätter in behandling för säkerhets skull, eller avvaktar och då har möjlighet som patient att återkomma om tillståndet förvärras eller kan bli föremål för återbesök på vårdgivaren initiativ. Om vårdgivaren bedömer att vården i det fallet kan anstå så finns alltså oftast möjlighet till ny bedömning på patientens eller vårdgivarens initiativ. Eftersom det i fallet med papperslösa personer är mer osäkert om han eller hon kan återkomma för en ny bedömning så kan det förefalla rimligt att oftare sätta in behandling för säkerhets skull i det fallet. Samtidigt måste detta balanseras mot de risker behandlingen kan vara förknippad med och möjligheten att följa upp dessa risker där personen kommer att befinna sig.

Denna rapport är resultatet av ett uppdrag från Utredningen om rätt information i vård och omsorg. En av de frågor som utredningen haft att ta ställning till handlar om hur avvägningen mellan patientens integritet å ena sidan och patientsäkerhet (samt andra värden som står på spel) å andra sidan ska ske. I rapporten presenteras en strukturerad modell för vilka frågeställningar en sådan avvägning måste ta hänsyn till, för att kunna identifiera behov av förändrad lagstiftning eller praxis. Detta utifrån den existerande patientdatalagstiftningen. Modellen är även tänkt att kunna fungera när avvägningsproblem uppkommer hos vårdgivare, för att ge vägledning för vilket utrymme patientdatalagstiftningen ger för andra centrala etiska värden inom hälso- och sjukvården.

I rapporten diskuteras två typfall. Det första fallet handlar om när en begränsning av tillgången till information riskerar att hota andra värden. Det andra fallet handlar om när det finns en risk att tillgång till information hotar andra värden. Utgångspunkten för modellen är att patientens integritet framförallt tillskrivs ett instrumentellt värde i svensk lagstiftning, d v s integriteten är viktig att upprätthålla eftersom den framförallt skyddar andra värden. De värden som integriteten är tänkt att skydda men ibland även kan förhindra realiserandet av är, hälsa och livskvalitet, autonomi, värdighet samt jämlikhet och rättvisa. Att upprätthålla integriteten men även att ha ett bristande skydd för integriteten kan därmed leda till värdeförluster. I modellen har det utformats en matris där man ska kunna åskådliggöra de värdeförluster som kan uppstå i relation till olika parter utifrån en viss integritetsproblematik (i en bilaga finns det ett antal olika exempel på integritetsproblem i relation till patientdatalagstiftningen). Med utgångspunkt från matrisen är modellen utformad i två olika varianter beroende på vilket av ovanstående typfall det handlar om. Utifrån en diskussion kring de olika frågeställningar och vägval som kan uppkomma i analysen av de två typiska integritetsproblemen är modellen strukturerad i form av två olika beslutsträd. I beslutsträden bildar patientdatalagstiftningen underlag för relevanta frågor att ta ställning. Dessa leder vidare genom beslutsträdet för att slutligen identifiera de punkter där lagstiftningen inte ger någon vägledning eller där en potentiell konflikt mellan olika värden fortfarande kvarstår. Dessa modeller exemplifieras med tre olika konkreta fall där man har uppfattat att det finns en motsättning mellan hänsyn till patientintegriteten och andra värden, Det är viktigt att betona att modellen ska ses som ett analys- och diskussionsunderlag. Det är inte tänkt att den ska kunna ge definitiva svar på hur nödvändiga avvägningar och prioriteringar ska ske.

Landstinget i Östergötland har sedan nästan tio år arbetat med prioritering som en grund för resursfördelning. Proceduren för arbetet har dock förändrats genom åren och har på senare år gått under namnet resursfördelningsprocessen.

Landstingets resursfördelningsprocess år 2012 bestod i att verksamhetsföreträdare först inom sitt centrum ställde samman och rangordnade förslag utifrån vad dessa bedömde vara nya behov och åtgärder som kräver utökade resurser. Förslagen skulle omfatta åtgärder som beräknades kosta minst två miljoner kronor och varje centrum fick lämna högst tio förslag. Därefter samlades representanter från olika centrum i grupper och diskuterade sig fram till ett landstingsgemensamt förslag. Tjänstemän gjorde en genomgång och bearbetning av förslagen, varefter politikerna i Hälso- och sjukvårdsnämnden fattade beslut om fördelning av nya resurser. Efter beslutet arbetades resultatet in i olika överenskommelser och avtal med landstingets verksamheter.

Detta är den femte rapporten om Landstinget i Östergötlands prioriterings- och resursfördelningsarbete. Syftet med denna uppföljning är att ge läsaren en beskrivning av hur landstinget under år 2012 arbetade med resursfördelning till nya behov. Vidare är syftet att fånga och återge några av deltagarnas erfarenheter och synpunkter på arbetsprocessen. Uppföljningen bygger på observationer vid landstingets resursfördelningskonferenser, intervjuer med politiker, tjänstemän och verksamhetsföreträdare samt på studier av olika typer av relevanta dokument som publicerats av landstinget och som rör resursfördelningsprocessen. Uppföljningen visade i korthet:

Motivet för landstingets resursfördelningsarbete uppfattades som en praktisk fråga, men motivet handlade också om att skapa gemenskap och samförstånd och ge möjlighet till insyn.

Förutsättningarna för arbetet, i form av ovisshet om storleken på möjligt resurstillskott och uppdelningen av beslut i tillfälliga engångsmedel eller fasta ramhöjande medel, sågs både som en fördel och nackdel.

Tydligheten i processen och vad som var dess olika steg ansågs vara bra, men öppenheten och insynen kan bli större kring vad som sker i de enskilda delarna.

Direktiven och instruktionerna för arbetet upplevdes vara tydliga.

Förändringar i processen som har gjorts jämfört med tidigare år, t ex att arbetet startade tidigare under året, att en uppstartskonferensdag lagts till och att de privata vårdgivarna var inkluderade, ansågs positivt. Att objekt som rörde läkemedel i år processades separat, ansågs dock mestadels som negativt.

Rollerna hos de olika deltagarna ansågs vara tydliga, de visste vad de förväntades göra. Önskemål framfördes av politiker att de borde ha en mer framträdande och aktiv roll i processen. Verksamhetsföreträdare föreföll vara nöjda med sin roll.

Beslutsunderlagen från verksamhetsföreträdarnas första rangordning bedömdes ha förbättrats år för år som processen upprepats, dock upplevdes de fortfarande vara av varierande kvalité.

Intern information och öppenhet har varit en grundläggande avsikt i arbetet och uppfattades varit förhållandevis god.

Extern information och öppenhet har däremot inte varit en uttalad intention från ledningen och har varit knapphändig.

Utrymmet för dialog mellan de olika aktörerna upplevdes som tillfredsställande och tycks ha fungerat väl.

Upprepning av arbetssättet framgent önskades av de intervjuade. Dock gavs det exempel på saker man vill förbättra och förändra, såsom till exempel: en ökad politisk insyn och medverkan, en större summa att fördela, ökad insyn och tydlighet i tjänstemännens bearbetning av förslagen samt att vissa frågor kräver en snabbare handläggning löpande under året.

Förhoppningen är att resultatet från denna uppföljning kan ge läsare en inblick i hur arbetet med prioritering och resursfördelning i Landstinget i Östergötland bedrivs numera, d v s nästan tio år efter det första stora kända landstingsövergripande prioriteringsarbetet år 2003. Intrycket hos de intervjuade är att landstinget med 2012 års resursfördelningsprocess uppnådde de uppställda målen.

I Sverige finns sedan 1997 en etisk plattform som beskriver vad som ska vara grunden för prioriteringar inom hälso- och sjukvård. För att underlätta tillämpningen av plattformens principer och intentioner används idag alltmer en systematisk metod vid namn nationella modellen för öppna prioriteringar inom hälso- och sjukvård. Många olika typer av verksamheter har prövat modellen. Fram tills nu har det dock inte funnits någon kuratorsverksamhet som bedrivit ett prioriteringsarbete med modellen som grund. Den var med andra ord oprövad inom verksamheter som arbetar med sociala och psykosociala behov inom hälso- och sjukvård.

Denna rapport syftar till att inspirera och vägleda i första hand kuratorer i sjukvården genom att beskriva två konkreta exempel på hur kuratorer tolkat och tillämpat den nationella modellen i sina verksamheter. Exemplen är hämtade från Kalmar läns landsting och Norrbottens läns landsting, som ovetandes om varandra har genomfört varsitt prioriteringsarbete. I båda verksamheterna har syftet med arbetet varit att tydliggöra kuratorernas roller och försäkra sig om att deras kompetens används på ett optimalt sätt. Arbetena har varit länsövergripande och omfattat samtliga kuratorer inom specialistsjukvård (ett 20-tal i respektive landsting) under 1,5 års tid.

Hur olika tillstånd och åtgärder som så småningom blev föremål för en prioritering (rangordning) skulle beskrivas och kategoriseras var inte uppenbart från början. Det som kom att ha betydelse vid kuratorernas rangordning var inte vilken sjukdom eller skada olika patientgrupper hade utan de psykosociala konsekvenserna av dessa. I Kalmar läns landsting användes etablerade klassifikationer som Världshälsoorganisationens internationella klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (ICF) samt Socialstyrelsens Klassifikation av vårdåtgärder (KVÅ). I Norrbottens läns landsting skapades istället egna typindelningar för att beskriva tillstånd och åtgärder.

För att bedöma svårighetsgraden av olika tillstånd har kuratorerna i båda landstingen använt sig av en matris som tagits fram inom rehabilitering i Kalmar läns landsting, men prövats inom många andra typer av verksamheter. Matrisen beskriver olika aspekter på svårighetsgrad såsom funktionsnedsättning, aktivitetsbegränsning, delaktighetsinskränkning, varaktighet och framtida risker. Kuratorerna i Kalmar läns landsting listade dessutom komplicerande faktorer (t ex tidigare trauman) som ytterligare kan öka svårighetsgraden vid olika tillstånd.

Patientnyttan med kuratorers åtgärder har bedömts utifrån samma parametrar som svårighetsgrad– i vilken grad ger t ex insatsen en förbättrad delaktighet?

I Kalmar läns landsting utkristalliserade sig så småningom definitioner av skalstegen mycket stor, stor, måttlig och liten patientnytta.

När det gäller kostnadseffektivitet konstaterade kuratorerna i båda landstingen att det saknas en tradition där den enskilde kuratorn tar hänsyn till kostnadseffektivitet för olika insatser i det dagliga arbetet. Under prioriteringsarbetet fördes diskussioner om alternativkostnader vid uteblivna kuratorsåtgärder samt hur längden och formen för kuratorns insatser påverkar kostnadseffektiviteten. Det saknades även erfarenhet av att söka vetenskaplig evidens för åtgärder. Kuratorerna rustade sig genom olika utbildningsinsatser men har i huvudsak grundat sina bedömningar på erfarenhetsbaserad kunskap och de lagar som delvis reglerar deras verksamhet.

Flertalet av de tillstånd och åtgärder som kuratorerna arbetar med har överlag tilldelats hög prioritet i de båda prioriteringsarbetena. En möjlig orsak till det var att kuratorerna upplevde att ransonering av lågt prioriterade åtgärder redan utförts. En annan orsak kan vara att ovanan att öppet diskutera prioriteringar har lett till en försiktighet att differentiera svårighetsgrad och patientnytta. Arbetena har dock i viss grad utkristalliserat vad som bör ha högre respektive lägre prioritet samt även vad som inte längre ska ingå i kuratorns uppdrag.

Sammanfattningsvis uppfattar kuratorerna att det har varit värdefullt att prioriteringsarbetet bidragit till att den erfarenhetsbaserade kunskapen ("tyst kunskap") har verbaliserats och diskuterats. Kuratorerna har satt ord på de tillstånd och åtgärder de arbetar med dagligen vilket förväntas leda till en ökad möjlighet att kommunicera kuratorns uppgift, såväl inom hälso- och sjukvården som till patienter och närstående. Kunskapsbasen för olika ställningstaganden har ökat likväl som samsynen i prioriteringar. Framtida utmaningar för de kuratorer som medverkat i dessa två arbeten är att verkställa och följa upp sina prioriteringar och att tålmodigt fortsätta att utveckla prioriteringsarbetet på lång sikt.

Vid prioriteringsbeslut i hälso- och sjukvården tar man i regel hänsyn till ett stort antal aspekter såsom hur stort vårdbehovet är och hur stor nytta en viss åtgärd förväntas göra. Ibland görs prioriteringar av en enskild beslutsfattare medan de andra gånger går igenom komplicerade beslutsprocesser med många personer involverade. I många fall görs avvägningarna implicit utan att det är möjligt för beslutfattare att kunna redogöra för vad legat till grund för beslutet och det är då inte heller möjligt för utomstående att ta del hur man kommit fram till beslutet. Det finns dock en strävan mot att prioriteringsbeslut i ökad utsträckning ska göras på ett systematiskt och mer öppet sätt för att berörda parter ska kunna ta del av resultatet, grunderna och motiven bakom besluten.

För att detta ska vara möjligt behövs metoder för att systematiskt hantera prioriteringsbeslut som tar hänsyn till komplex information och ger möjlighet till tydliga avvägningar mellan olika kriterier. Dit hör t ex multikriterieanalysmetoder där relevanta kriterier fastställs och ges olika vikter med syftet att rangordna olika beslutsalternativ. Utmärkande för denna ansats är att det inte finns några givna kriterier som ska värderas och viktas utan beslutsfattarna måste själva definiera vad analysen ska omfatta. Internationellt har multikriterieanalys använts i liten skala vid resursfördelning inom hälso- och sjukvården och jag känner inte till någon sådan tillämpning i Sverige.

Den metod som använts mest i Sverige, den nationella modellen för öppna prioriteringar, syftar också till att skapa systematik och mer genomtänkta beslut och som kan förklaras för allmänheten/berörda parter. Den skiljer sig dock på flera sätt från multikriterieanalysmetoderna ovan. Den största skillnaden är att den i huvudsak är en kvalitativ metod som utgår från den etiska plattformen i riksdagens riktlinjer för prioriteringar. Vid prioriteringar med förutbestämda kriterier t ex svårighetsgrad, patientytta och kostnadseffektivitet finns skäl att anta att även andra aspekter ibland vägs in i bedömningen utan att det beskrivs.

I rapportens första del, som beskriver kriterier som använts vid prioriteringar i andra länder på nationell och regional nivå, framgår att det förekommer ett stort antal kriterier vid sidan av de som finns i den nationella modellen. Det kan tyda på att man i andra länder accepterar andra grunder för prioriteringar och/eller att prioriteringar som görs i Sverige även väger in aspekter som inte omfattas de explicita kriterierna.

Erfarenheter från olika prioriteringsarbeten i Sverige visar även att många efterfrågar en möjlighet att tydligare vikta olika kriterier. Eftersom prioriteringar handlar om att göra komplicerade avvägningar grundat på värderingar som skiljer sig åt mellan olika människor är det kanske varken rimligt eller önskvärt att försöka utveckla generella kvantitativa modeller för prioriteringsbeslut. Däremot kan det antagligen vara ett stöd för prioriteringar i avgränsade sammanhang där de involverade personerna enas om hur relevanta kriterier ska viktas.

Jag tror därför att multikriterieanalyser kan ha en plats i framtiden även i Sverige. Därför är det vår förhoppning att denna rapport ska skapa ett intresse för fortsatt forskning och utveckling inom detta område.

I ett tilläggsdirektiv till utredningen om vissa frågor om prissättning, tillgänglighet och marknadsförutsättningar inom läkemedels- och apoteksområdet (Dir. 2011:82) ingår att analysera behovet av särskilda lösningar vid beslut om subventionering för särläkemedel. Ett särläkemedel är ett läkemedel som uppfyller vissa villkor och därmed omfattas av särskilda stimulansåtgärder innan godkännande av läkemedelsmyndighet samt möjlighet, men inte rätt, till ensamrätt på marknaden under 10 år.

I rapporten analyseras den etiska plattformen och läkemedelsförmånslagen, som är Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets (TLV) utgångspunkter för subventionsbeslut. En slutsats som dras är att dagens etiska plattform tillsammans med den modifiering av kostnadseffektivitetsprincipen, som finns i lagen om läkemedelsförmåner, ger möjlighet att komma till slutsatsen att samhället är berett att betala mer per hälsovinst för läkemedel riktade till mycket sällsynta och svåra sjukdomar/tillstånd.

Människovärdesprincipen ger uttryck för att irrelevant grupptillhörighet eller gruppegenskap inte ska påverka en patientgrupps lika möjligheter och lika utfall när det gäller hälsa. Huruvida en patientgrupp är liten eller stor är en sådan irrelevant gruppegenskap och gruppens storlek eller tillståndets sällsynthet bör därmed inte påverka gruppens möjligheter till behandling eller till att kunna uppnå ett jämlikt hälsoutfall jämfört med andra större grupper eller grupper med mer vanliga sjukdomar. Däremot kan den konsekvens i form av höga kostnader för behandling som sällsynthet kan medföra, vara en grund för särbehandling.

Behovs-solidaritetsprincipen ger dels uttryck för att alla medborgare bör ges lika möjligheter att uppnå god hälsa och dels uttryck för att vi bör uppnå ett så lika hälsoutfall som möjligt för medborgarna. Om vi låter utvecklingskostnaden för läkemedel mot sällsynta tillstånd påverka möjligheten att ta del av dessa läkemedel ges inte medborgarna lika möjligheter till att uppnå god hälsa. Utifrån detta drar vi slutsatsen att sällsynta och svåra tillstånd bör ges likartade möjligheter att uppnå god hälsa som vanliga och allvarliga tillstånd.

Kostnadseffektivitetsprincipen. När en sämre kostnadseffektivitet främst beror på höga kostnader som framför allt är kopplade till storleken på den grupp som patienten tillhör dvs. storleken på marknaden för läkemedlet och inte på dålig effekt hos åtgärden finns det av rättviseskäl anledning att dels försöka påverka kostnadsaspekten av läkemedlet, dels i vissa fall acceptera en sämre kostnadseffektivitet. Kostnaden kan påverkas genom t.ex. prissättning på läkemedel efter särskilda avtal med det marknadsförande företaget.

Det finns ett värde i att veta att man lever i ett barmhärtigt samhälle som tar hand om och försöker hjälpa de människor som befinner sig i livshotande eller andra svåra situationer. Detta värde består dels i att vetskapen skapar större trygghet och tillit till samhället utifrån ett egenintresse eftersom vi alla kan löpa risk att drabbas av svåra tillstånd, dels utifrån en mer altruistisk motivering som består i att vi påverkas positivt av att bara veta att vi lever i ett barmhärtigt samhälle. Detta är en faktor som därför även borde vägas in i kostnadseffektivitetskalkyler. Storleken på detta värde är oklart.

Särläkemedel är en relativt heterogen grupp och det finns andra läkemedel med motsvarande egenskaper som inte ansökt om status som särläkemedel. Ur prioriteringssynpunkt är det mer relevant att istället fokusera på läkemedel som används för sällsynta och svåra sjukdomar. Läkemedel vid mycket sällsynta och svåra tillstånd, särskilt när annan behandling saknas, bör därför handläggas i sär- skild ordning oavsett status som särläkemedel eller ej. För att säkerställa jämlik tillgång, transparenta beslut och god vård är en modell med nationellt beslutsfattande för sådana läkemedel att föredra. Tre alternativa principer för beslut och finansiering diskuteras: staten som huvudman, samarbete mellan stat och landsting samt samarbete mellan landstingen.

På landets akutmottagningar används systemet med triage för att kunna sortera patienterna till olika vårdnivåer. Triage innebär det första steget iomhändertagandet av skadade och sjuka i situationer när inte alla  patienter kan tas omhand omedelbart utan en prioritering måste göras samtidigt patientsäkerheten måste tillgodoses. Det vanligaste triagesystemet på svenska akutmottagningar kallas Rapid Emergency Triage and Treatment System (RETTS1). RETTS består av en kombination av bedömning av sökorsak och bedömning av olika vitalparametrar, d v s livsviktiga fysiologiska funktioner. Den sammantagna bedömningen av sökorsak och vitalparametrar leder fram till fem olika prioriteringsgrader som vart och ett står för olika omhändertaganden. Det ger vägledning var på akuten patienten bör omhändertas, hur snabbt patienten bör träffa en läkare och vilken övervakningsnivå som krävs.

Studiens syfte var att studera hur personal på svenska akutmottagningar beskrev sin upplevelse av triagesystemet ur ett etiskt perspektiv och göra en etisk analys av triagesystemet. De intervjuade beskrev att trots att det inte är garanterat att bedömningar alltid genomförs på ett likvärdigt sätt (vilket kan leda till undereller övertriagering) så innebär införandet av triagesystemet ändå en sorts garanti att riksdagens riktlinjer för prioriteringar efterlevs – att de patienter som har de största behoven får förtur till vård. Att alla patienter blir bedömda efter samma parametrar upplevs som en trygghet hos personalen och gör det lättare att kommunicera mellan olika funktioner på akutmottagningen. Men trots det standardiserade omhändertagandet är systemet inte utan brister, alla patientfall passar inte in i metoden. Multisjuka äldre, personer med psykiska problem eller med missbruksproblem uppfattas på olika sätt som svåra att bedöma och sortera ”rätt” så att de senare ska hamna rätt i vårdkedjan.

Den etiska analysen visade att själva triagesystemet överensstämde med den etiska plattformens betoning på att det större behovet ska ha förtur till vård, men tar inte hänsyn till effekterna av de åtgärder som patienten kan bli föremål för (eftersom den bedömningen kommer senare i processen). Att tillämpningen av triagemetoden kan drabba vissa grupper negativt är dock problematiskt ur människovärdesprincipens synvinkel. Ur etisk synvinkel är det sammanfattningsvis viktigt att vara medveten om en metods begränsningar och inte lita alltför mycket på att metoden passar lika bra för alla fall. Studien visar på behovet av en fördjupad etisk analys av triage på akutmottagning som även studerar den faktiska tillämpningen och fortsatta processen.

I denna rapport beskrivs erfarenheter från två prioriteringsarbeten, ett inom Habilitering i östra länsdelen i Östergötland och ett inom Barn- och ungdomshabiliteringen i Region Skåne. Prioriteringscentrums huvudsakliga intresse för dessa arbeten var att de representerar verksamheter med tvärprofessionella team som genomfört ett prioriteringsarbete med den nationella modellen för öppna prioriteringar som verktyg. Tillämpbarheten av modellen i tvärprofessionella sammanhang har tidigare varit föremål för tveksamheter om huruvida modellen skulle passa för prioriteringar i team.

De båda verksamheterna har haft olika förutsättningar vilket bidragit till att de genomfört sina arbeten på olika sätt; i Skåne har prioriteringar gjorts i tillfälligt sammansatta tvärprofessionella arbetsgrupper och i Östergötland i de ordinarie teamen. För de tillfälliga arbetsgrupperna har urvalet av deltagare varit viktigt för att säkerställa teamperspektivet och samtidigt vara Skåneövergripande.

Den nationella modellen för öppna prioriteringar har upplevts fungera väl för att ta fram prioriteringar i teamverksamhet. Det har funnits svårigheter på vägen men dessa har varit av samma typ som finns beskrivna i professionsvis genomförda prioriteringsarbeten eller i arbeten som inte bedrivits i utpräglade teamverksamheter. Vad det gäller kravet på hur ett professionsvis och en tvärprofessionell prioriteringsprocess ska organiseras har det framkommit mer likheter än skillnader i detta projekt.

Få nackdelar med det tvärprofessionella arbetssättet har framkommit. Möjligen kan det som vinns i tvärprofessionell säkerhet gå förlorat i yrkesspecifik trygghet om ledningen inte säkerställer att det finns gott metodstöd. Flera fördelar har däremot lyfts fram. Skapandet av helhetssyn och samsyn samt mindre revirtänkande är några av dem. Eftersom tvärprofessionella verksamheter ofta grundas på hög grad av samarbete mellan olika professioner, gemensamma målsättningar och samordning av insatser är det en rimlig slutsats att det i sådana verksamheter finns övervägande fördelar med att bedriva prioriteringsarbetet tvärprofessionellt. Ett sådant arbete bör innebära en så heltäckande representation av professioner som möjligt i processen samt att majoriteten av möjliga insatser ingår i den framtagna prioriteringsordningen för olika tillstånd. Varje enskilt prioriteringsobjekt behöver dock inte omfatta en aktiv insats från alla professioner i teamet. Det är den sammantagna helhetsbilden av tillstånd-åtgärdspar och den gemensamma diskussionen som skapar den tvärprofessionella dimensionen.

Projektet kommer att följas upp med en enkätundersökning som genomförts före och efter avslutat prioriteringsarbete i de båda verksamheterna och som fokuserar på i vilken grad kännedom och samsyn om teamets prioriteringar påverkats av de prioriteringsarbeten som genomförts.

Den etiska plattformen för prioriteringar inom hälso- och sjukvårdsfältet är väl etablerad i den svenska kontexten och används genom sin tillämpning i den nationella modellen för prioriteringar i stor utsträckning när hälso- och sjukvården ska genomgå prioriteringsprocesser på olika nivåer. Samtidigt är plattformen och modellen öppen för tolkningar när det gäller de olika avvägningar och hänsynstaganden som måste ske i samband med prioriteringar. Dessa avvägningar och hänsynstaganden ställs än mer på sin spets när prioriteringsprocessen ska resultera i ransonering, dvs. när man ska sluta erbjuda vårdåtgärder inom det offentligt finansierade systemet.

Syftet med denna rapport är att ge en tolkning av hur den etiska plattformen kan förstås när vi fokuserar på ransoneringssituationer. Detta sker genom att vi ställer upp ett antal kriterier utifrån den etiska plattformens explicita formuleringar, de tolkningar som återfinns i bakomliggande styrdokument och en allmänetisk diskussion i relation till dessa. Det ska naturligtvis påpekas att det är författarnas egna tolkningar av hur man rimligen bör förstå den etiska plattformen och vilka hänsynstaganden som bör göras i samband med ransoneringssituationer, men förhoppningsvis ansluter dessa väl även till tolkningar från andra perspektiv.

Rapporten inleds med en begreppsutredning av begreppet ransonering för att därefter gå igenom den etiska plattformens tre principer och de relevanta skrivningar i bakomliggande styrdokument som bildar fond till tolkningarna i resten av rapporten.

I huvudkapitlet formuleras kriterier att ta hänsyn till i samband med ransonering (och i stor utsträckning även när det gäller prioritering i allmänhet) i relation till de tre principerna i plattformen. De hänsynstaganden som inte tillåts enligt människovärdesprincipen formuleras som ett antal ramkriterier.

Därefter utgår vi från behovs- och solidaritetsprincipen och inleder det avsnittet med att reda ut vad som kan menas med vårdbehov och vårdåtgärder av olika karaktär, hur ett vårdbehovs storlek ska bedömas samt hur en vårdåtgärd ska vägas in. Utifrån en distinktion mellan livslängdsbehov och livskvalitetsbehov formuleras därefter ett antal kriterier för ransonering.

Huvudkapitlet avslutas med att diskutera kostnadseffektivitetsprincipen och detta avsnitt inleds med en tolkning av effekt av åtgärd samt hur vi ska se på kostnad respektive kostnadseffektivitet. Även här formuleras ett antal ransoneringskriterier utifrån kostnadseffek

I det avslutande kapitlet (innan diskussionskapitlet) ställs de formulerade ransoneringskriterierna samman till en stegvis checklista för vad ransonering som tar hänsyn till den etiska plattformens värderingar och normer bör ta hänsyn till.

I diskussionskapitlet pekar vi på ett antal motsägelser eller problem med den nuvarande etiska plattformen som kan krävs fortsatta förtydliganden eller förändringar.

Som bilaga till rapporten finns även en kortfattad sammanfattning av en etisk analys av utmönstring/ransonering vid Sahlgrenska universitetssjukhuset där beslutsmodellen använts.

Rapporten baseras på strukturerade intervjuer och sammanlagt intervjuades 18 personer, med två till 30 års yrkeserfarenhet som aktivt deltagit i prioriteringsarbete med vertikala rangordningslistor. Resultatet av intervjuerna visade både på underlättande och försvårande faktorer för delaktighet i prioriteringsarbete.

Sjuksköterskorna uttryckte svårigheter dels med att få gehör för sina synpunkter och dels med att precisera vad som enligt deras uppfattning är omvårdnad ur ett helhetsperspektiv. De framförde också att omvårdnadsåtgärder vare sig hade varit föremål för prioriteringsdiskussioner eller senare inkluderats i rangordningslistan. Bland arbetsterapeuter och sjukgymnaster upplevdes den rangordningslista de själva arbetat fram som en trygghet i kliniskt beslutsfattade och stöd för öppenhet i kommunikation med allmänheten.

Representanter för samtliga vårdyrkesgrupper i undersökningen upplevde det svårt att inkludera den egna professionens yrkesspecifika åtgärder i rangordningen. Det framkom också att uppdraget med att ta fram rangordningslistor måste vara tydligt beskrivet och att prioriteringar bör diskuteras utifrån ett brett behovsperspektiv i väl förberedda multiprofessionella grupper. Arbete med öppna prioriteringar och rangordningslistor kräver många olika perspektiv och förutsätter att alla samverkande professioner har likvärdiga förutsättningar. Riktade utbildningsinsatser inom omvårdnad och rehabilitering behövs för att tillämpning av den nationella modellen för öppna vertikala prioriteringar ska få en vidare användning även inom dessa områden.

"Det demokratiska samtalet och människors acceptans av nödvändiga prioriteringar förutsätter kunskaper om på vilka grunder prioriteringar görs, vilka möjligheter man som patient har att påverka dessa och vilka vägar man kan gå om man inte är nöjd med den gjorda prioriteringen. Hälso- och sjukvården har en skyldighet att utveckla metoder för att sådan information finns tillgänglig både för dem som är patienter idag och för dem som kan förväntas bli patienter i framtiden".

Detta citat är hämtat ur den proposition som innehåller riktlinjerna för hur prioriteringar ska gå till inom hälso- och sjukvård. En ökad öppenhet kring de prioriteringar som alltid sker i sjukvården kräver instrument både för att kommunicera prioriteringar till medborgarna och för att kommunicera etiska överväganden och olika ställningstaganden mellan personer som ska göra prioriteringar. Behovet av ett systematiskt och enhetligt arbetssätt att göra prioriteringar på växte fram i slutet av 1990-talet i Landstinget i Östergötland. I samband med att Socialstyrelsen påbörjande arbetet med de första nationella riktlinjerna (för hjärtsjukvård) blev behovet av att ytterligare precisera och tydliggöra metoden för prioriteringar än mer tydligt. De allmänt beskrivna prioriteringsprinciperna  i propositionen var inte tillräckliga för att vägleda mer praktiska arbeten och röster höjdes om en mer konkret beskrivning av arbete med att rangordna tillstånd och behov.

Med tiden växte också ett behov fram i enskilda landsting och verksamheter att kunna använda erfarenheter från Socialstyrelsens sätt att ta fram prioriteringar i lokala prioriteringsarbeten.

En arbetsgrupp med företrädare från Socialstyrelsen och Prioriteringscentrum, andra organisationer som arbetat med prioriteringar såsom Landstinget i Östergötland, Stockholms läns landsting, Västra Götaland, Södra sjukvårdsregionen, Svenska Läkaresällskapet, Svensk sjuksköterskeförening  och Vårdförbundet tog 2006 fram det ursprungliga förslaget till en nationell modell för öppna vertikala prioriteringar. Förslaget förankrades hos myndigheter, yrkesförbund och personer med särskilda kunskaper inom området.

"Det demokratiska samtalet och människors acceptans av nödvändiga prioriteringar förutsätter kunskaper om på vilka grunder prioriteringar görs, vilka möjligheter man som patient har att påverka dessa och vilka vägar man kan gå om man inte är nöjd med den gjorda prioriteringen. Hälso- och sjukvården har en skyldighet att utveckla metoder för att sådan information finns tillgänglig både för dem som är patienter idag och för dem som kan förväntas bli patienter i framtiden".

Detta citat är hämtat ur den proposition som innehåller riktlinjerna för hur prioriteringar ska gå till inom hälso- och sjukvård. En ökad öppenhet kring de prioriteringar som alltid sker i sjukvården kräver instrument både för att kommunicera prioriteringar till medborgarna och för att kommunicera etiska överväganden och olika ställningstaganden mellan personer som ska göra prioriteringar. Behovet av ett systematiskt och enhetligt arbetssätt att göra prioriteringar på växte fram i slutet av 1990-talet i Landstinget i Östergötland. I samband med att Socialstyrelsen påbörjande arbetet med de första nationella riktlinjerna (för hjärtsjukvård) blev behovet av att ytterligare precisera och tydliggöra metoden för prioriteringar än mer tydligt. De allmänt beskrivna prioriteringsprinciperna  i propositionen var inte tillräckliga för att vägleda mer praktiska arbeten och röster höjdes om en mer konkret beskrivning av arbete med att rangordna tillstånd och behov.

Med tiden växte också ett behov fram i enskilda landsting och verksamheter att kunna använda erfarenheter från Socialstyrelsens sätt att ta fram prioriteringar i lokala prioriteringsarbeten.

En arbetsgrupp med företrädare från Socialstyrelsen och Prioriteringscentrum, andra organisationer som arbetat med prioriteringar såsom Landstinget i Östergötland, Stockholms läns landsting, Västra Götaland, Södra sjukvårdsregionen, Svenska Läkaresällskapet, Svensk sjuksköterskeförening  och Vårdförbundet tog 2006 fram det ursprungliga förslaget till en nationell modell för öppna vertikala prioriteringar. Förslaget förankrades hos myndigheter, yrkesförbund och personer med särskilda kunskaper inom området.

Nationella riktlinjer för hjärtsjukvård är ett policydokument från Socialstyrelsen innehållande ett beslutsstöd med rekommendationer för prioritering. En arbetsgrupp för prioriteringar genomförde en uppdatering av beslutsstödsdokumentet i de tidigare publicerade riktlinjerna inom hjärtsjukvården som gavs ut 2004. Deras uppdrag bestod i att ge rekommendationer för prioritering genom att granska och väga samman den evidensbaserade kunskapen som återfanns i de medicinska och hälsoekonomiska faktaunderlagen. Något som utmärker det svenska riktlinjearbetet är att även ta hänsyn till hälsoekonomisk evidens i rekommendationerna. En rekommendation för prioritering gjordes för varje s k tillstånds- och åtgärdspar baserat på en samlad bedömning av:

• Sjukdomens svårighetsgrad.
• Patientnytta.
• Kostnadseffektivitet.
• Evidens.

Rapporten belyser hur arbetsprocessen med att ta fram ett beslutsunderlag för prioritering i nationella riktlinjer för hjärtsjukvård gick till. Förhoppningen är att läsaren får en bild av vilka strategier som prioriteringsgruppen använde sig av för att driva processen framåt, hur de gjorde för att lösa sitt uppdrag och resonerade sig fram till sina beslut. Vidare har ett särskilt fokus lagts på vilka uppfattningar som fanns kring hälsoekonomi och hur det hälsoekonomiska evidensunderlaget användes i beslutsprocessen.

En förutsättning för att prioriteringsgruppen skulle kunna utarbeta en rekommendation var att tillstånds- och åtgärdsparen bestod av tydliga jämförelsealternativ. Evidensunderlagen var inte helt färdigbearbetade vid tidpunkten då prioriteringsgruppen påbörjade sitt arbete och det saknades ofta tydliga jämförelsealternativ. Prioriteringsgruppens arbete bestod därför inte enbart i att nå fram till en rekommendation till rangordningslistan, utan ett resonemang fördes även kring behovet av omarbetning och komplettering av befintliga tillstånds- och åtgärdspar; eller tillskapandet av nya.

Beslutsunderlaget för prioritering inkluderade många nya tillstånds- och åtgärdspar. En generell uppfattning hos intervjupersonerna var därför att arbetet kom att innebära en total omskrivning av riktlinjerna från 2004 snarare än ett uppdateringsarbete. Å andra sidan var beslutsunderlaget tillräckligt strukturerat för att föra arbetet framåt.

Det finns fortfarande ett behov av att öka kunskapen om och stödja den praktiska tillämpningen av riksdagens riktlinjer för öppna prioriteringar inom svensk hälso- och sjukvård. Flera förslag på hur ett sådant stöd kan se ut har tagits fram de senaste åren. Spridning av goda exempel är ett sådant förslag, metodstöd ett annat (PrioriteringsCentrum 2007). En mer påtaglig form av metodstöd är den nationella modell som vuxit fram för att konkretisera innebörden i riktlinjerna (Carlsson m fl 2007). Den får idag anses som välbeprövad inom ett flertal områden och har bidragit till att samsynen och kommunicerbarheten kring prioriteringar har ökat i landet. Erfarenheter visar dock att det behövs pedagogisk vägledning i hur modellen kan tillämpas. För att möta upp efterfrågan på sådant metodstöd erbjuder Prioriteringscentrum handledning i grupp. Den första handledningsgruppen är nu avslutad och det är deltagarnas prioriteringsarbeten som presenteras i denna rapport i syfte att sprida konkreta exempel på försök att tillämpa prioriteringsriktlinjerna.

I rapporten presenteras fyra prioriteringsarbeten med fokus på:

•    Regionsamverkan inom arbetsterapi
•    Logopedi
•    Yrkesspecifika prioriteringar på väg till teamet
•    Från projekt till integrerat redskap

Exemplet med prioriteringar i regionsamverkan utgörs av det prioriteringsarbete som genomförts i det s k femklövernätverket bestående av en samverkansgrupp för arbetsterapeuter i ledningsposition på sjukhusen i Uppland, Västmanland, Södermanland, Gävleborg och Dalarna. Arbetet var ett försök att skapa gemensamma prioriteringar i regionen för ett sjukdomsområde som kändes relevant. Valet kom att falla på arbetsterapi inom reumatologi. Arbetet har sedan huvudsakligen bedrivits i en projektgrupp, bestående av en representant från varje sjukhus där arbetet växlat mellan arbete på hemmaplan och avstämningsträffar i projektgruppen.

Försöket har visat att det finns en samsyn inom regionen kring prioriteringar inom arbetsterapi och reumatologi. Säkerheten i prioriteringarna har ökat i och med att fem arbetsterapiorganisationer tillsammans bidragit med ett stort underlagsmaterial bl a genom att delge varandra sina kliniska erfarenheter. Förutsättningarna för en mer likartad vård i regionen har ökat. Arbetet har också gett upphov till frågor om i vilka situationer det är att föredra att prioriteringsarbete bedrivs lokalt, regionvis och/eller nationellt.

Hur vi ska fördela sjukvårdens knappa resurser på ett sätt som befolkningen kan acceptera och känna förtroende för är en av vår tids stora utmaningar. Beräkningar visar att behovet av prioriteringar av sjukvård snarare kommer att öka än minska i takt med förbättrad medicinsk teknologi och en åldrande befolkning. Samtidigt har kraven och förväntningarna på sjukvården från befolkningen sida snarare vuxit sig starkare.

I den här rapporten undersöks möjligheterna att genom öppenhet i form av information om prioriteringsbeslut och beslutsprocedurer för prioriteringar skapa acceptans för prioriteringsbeslut och förtroende för sjukvården. Fokus är alltså den så kallade externa legitimiteten, det vill säga legitimiteten i förhållande till medborgarna. Dels presenteras en genomgång av teoretisk litteratur om öppenhet och procedurrättvisa där argument för och emot en positiv effekt av öppna prioriteringar diskuteras. Dels redovisas två web- experiment som empiriskt testar hur människor reagerar på information om prioriteringsbeslut och beslutsprocedurer för prioriteringar. Deltagarna fick här läsa texter där fiktiva prioriteringsfall presenterades och fick därefter dels svara på standardiserade frågor för att möjliggöra statistiska

jämförelser, och dels beskriva sina reaktioner och uppfattningar med egna ord. Ett experiment gällde en så kallad horisontell prioritering där val gjordes mellan olika behandlingar på övergripande nivå, och ett gällde principer för så kallade vertikala prioriteringar där val görs mellan patienter.

Resultatet av studien tyder på att det finns betydande pedagogiska utmaningar vad gäller att förklara nödvändigheten av prioriteringar för befolkningen. Prioriteringar av sjukvård uppfattas av vissa grupper som ett hot mot principen om alla människors lika värde eller ett ofta antaget förbud mot att värdera människoliv i pengar. En del personer sätter också stor tilltro till att effektiviseringar, omfördelningar eller skattehöjningar ska kunna lösa problemet med resursbrist utan att prioriteringar blir nödvändiga.

Samtidigt visar studien på flera effekter som kan uppfattas som positiva för de som vill arbeta med öppna prioriteringar. Även om förtroendet för sjukvården riskerar att minska något temporärt av att människor får information om prioriteringsbeslut och beslutsprocedurer, verkar det repa sig igen efter bara en månads tid såvida inte personerna blir mycket engagerade i frågan.

Det skulle alltså kunna vara en risk man som beslutsfattare är beredd att ta för att kunna vara öppen och tydlig med hur prioriteringarna görs vilket är i linje med demokratiska ideal. Vidare finns det en tendens till att någon form av information, antingen endast motiveringar till beslut eller även information om beslutsproceduren, kan göra människor mer accepterande än om de bara tillfrågas hur de skulle ställa sig till ett givet beslut.

Människor tycks heller inte fästa särskilt mycket vikt vid hur beslutsproceduren ser ut, utan verkar nöja sig med att få veta hur besluten motiveras. Då det inte verkar finnas någon extra legitimerande effekt av att ge mer utförlig information om beslutsprocessen kanske kraft och resurser kan sparas på det området. Vidare finns ingenting som tyder på att människor i högre grad skulle acceptera ett givet beslut för att det fattats av

läkare eller genom en procedur där en medborgarpanel varit delaktig jämfört med att politiker fattar besluten. Däremot ser vi att det finns ett litet stöd för att det uppfattas som positivt om beslutsfattarna är ense om beslutet.

Hur fördelningen av sjukvårdens resurser ska göras på ett acceptabelt och förtroendeingivande sätt är en viktig och brännande fråga. Det finns all anledning att forska vidare inom detta spännande och för välfärdsstaten grundläggande område.

Stort tack till deltagarna vid Prioriteringscentrums seminarium, Daniel Naurin, Marcia Grimes och Karl Persson för mycket värdefulla synpunkter på tidigare manus. Dessutom ett särskilt tack till alla deltagare i e-panelen som tagit sig tid att svara på undersökningens – ibland mycket svåra och krångliga – frågor.

I november 2008 beslutade Landstinget Kronoberg att genomföra en process med öppna prioriteringar, som ett inslag av flera i en plan för strategisk utveckling av hälso- och sjukvården mellan 2009 och 2015.

PrioriteringsCentrum fick i maj 2009 i uppdrag av landstingsdirektören att genomföra en uppföljning av Landstinget Kronobergs arbete med prioriteringar under år 2008-2009. Syftet var dels att bidra till landstingets interna lärande och dels att sprida erfarenheter nationellt. Tillsammans med landstingsledningen kom vi fram till att uppföljningen skulle genomföras i form av två delstudier – en enkätstudie riktad till ett antal nyckelgrupper i processen och en begränsad intervjustudie.

Intervjustudiens syfte var att kartlägga några väsentliga inslag i prioriteringsprocessen och jämföra olika aspekter i processen med motsvarande delar i prioriteringsprocessen 2008 inom Västerbottens läns landsting. Från intervjustudien kan vi dra några övergripande slutsatser:

• Prioriteringsarbetet i Kronoberg byggde på mikrostrategier – att påverka individer – framför makrostrategier – att förändra organisationen. Det var ett medvetet val i linje med landstingets bild av hur förändringar bör genomföras.
• Eftersom verksamhetsledningarna inte deltog i granskning av förslag, vilade en stor börda på projektledaren och ledningsgruppen, som fick både sortera och granska förslag av olika dignitet och kvalitet.
• Ledningsgruppen ställde inte förslag mot varandra och med våra ögon har ingen horisontell prioritering egentligen genomförts. Inprioriteringarna har, liksom i Västerbotten, följt ett eget spår vilket gör ihopkopplingen svår att se för andra än de verkligt initierade i processen.
• Dialog kring prioriteringsarbetet har skett i driftsledningarna men också direkt mellan verksamheter och projektledaren respektivelandstingsdirektören. Det har inte skapats utrymme för någon dialog mellan verksamheterna och politikerna.
• I jämförelse med Västerbottens läns landsting gick förslagen på lågt prioriterade åtgärder tidigt i processen över till Ledningsgruppen där ansvaret för innehållet stannade under i stort sett hela processen.
• Fördelen var att Ledningsgruppen tidigt fick en uppfattning om materialets styrkor och svagheter, kunde gallra detta och även lägga in ett helhetsperspektiv tidigt i processen.
• I jämförelse med prioriteringsarbetet i Västerbottens läns landsting hade politikerna i Kronoberg en betydligt mindre framträdande roll att spela. De gjorde valet att inte kommunicera direkt med verksamhetsföreträdare – helt i linje med den inställning om uppgiftsfördelning som tillämpas i landstinget. I Kronoberg förekom ingen politisk beredning av förslagen till vare sig ransonering, effektivisering eller inprioritering.

Enkätstudiens syfte var i första hand att bidra till landstingets interna lärande och utvecklingsarbete. Detta genom att samla erfarenheter och synpunkter från de medverkande vid de olika arbetsstegen i processen. De grupper som främst medverkat i prioriteringsarbetet är: den politiska styrgruppen, ledningsgruppen, den medicinska kommittén inkl arbetsutskottet, sjukdomsgrupper under den medicinska kommittén samt verksamhetschefer.

Ett axplock av de slutsatser vi drog från enkätstudien är att:

• En majoritet av de svarande ansåg att prioriteringsarbetet som det bedrevs i landstinget på det hela taget var motiverat. Däremot var det skilda uppfattningar om arbetet på det hela taget bedrevs på ett ändamålsenligt sätt.
• Kommentarer om vad deltagarna upplevt som mest värdefullt med prioriteringsarbetet handlade i huvudsak om: - att öppet få möjlighet att diskutera prioriteringar, - att få göra en genomlysning av all verksamhet, - att onödiga moment som görs idag nu identifieras och tas bort, och - att nyttiga diskussioner och delaktighet skapats.
• Medan upplevelser av vad som varit mest negativt mest handlade om:- att den avsatta tiden varit för knapp,- att beslutsunderlagen hållit ojämn kvalité, och- att en återkoppling och diskussion kring resultaten saknats.
• Uppfattningarna går isär när det gället om landstinget levt upp till syftet att skapa en ökad öppenhet internt, inom landstinget, om prioriteringar.
• Endast en mindre andel, i alla grupper, ansåg att landstinget levt upp till syftet att skapa en ökad öppenhet externt, mot medborgarna, omprioriteringar.
• Kännedomen om den nationella modellen för vertikala prioriteringar som användes i arbetet varierade bland verksamhetscheferna. Färre än hälften ansåg att modellen var lämplig för att identifiera och rangordna de lägst prioriterad åtgärderna inom området.
• Många av verksamhetscheferna ansåg att de endast i liten utsträckning eller inte alls skulle komma att ha någon nytta av det prioriteringsarbete de genomfört.
• En mindre andel av verksamhetscheferna upplevde att prioriteringsarbetet bidragit med nya insikter om den egna verksamheten.
• Det var vanligt att en stor del av medarbetarna på den egna enheten engagerades i arbetet med att identifiera och rangordna de lägst prioriterade åtgärderna inom ett verksamhetsområde, men inom vissa områden var endast ledningsgruppen på den egna enheten engagerad.
• Underlagsmaterialen som varje grupp i sitt respektive arbetssteg i processen fick att ta ställning till upplevdes ha varit av varierande kvalitet.
• Att sammansättningen på den grupp man ingick var lämplig för sitt syfte och att den egna gruppen löst sin uppgift på ett tillfredsställande sätt ansåg en majoritet av personerna i ledningsgruppen, den medicinska kommittén och dess sjukdomsgrupper.
• Endast en minoritet av personerna i den politiska styrgruppen, ledningsgruppen respektive den medicinska kommittén ansåg att de gjort någon horisontell prioritering, d v s en vägning mellan åtgärder från olika verksamhetsområden.
• Uppfattningarna om landstingets arbete med s k inprioriteringar hade skett på ett lämpligt sätt varierade.
• En majoritet ansåg att landstinget framöver ska upprepa prioriteringsarbetet, med samma upplägg som nu eller att man ska upprepa arbetet fast med modifieringar. Däremot varierade svaren när det gällde om man personligen skulle vilja delta i liknande prioriteringsarbete i framtiden.

Landstinget Kronoberg har fattat ett beslut om att fortsätta med prioriteringsarbetet och planeringen av nästa omgång har startat. Vår förhoppning är att de båda delstudier, som är sammanförda till en gemensam rapport, kan förmedla erfarenheter för dem som medverkade i det första prioriteringsarbetet i Kronoberg och för andra intresserade.

Socialstyrelsens nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom 2009 finns sedan augusti 2009 i en preliminär version. De är ett pionjärarbete på så sätt att de innehåller stöd för styrning och ledning både för hälso- och sjukvårdsåtgärder och sociala omsorgsinsatser. Metoden som Socialstyrelsen har använt för sitt arbete bygger på den arbetsmodell för öppna vertikala prioriteringar som Socialstyrelsen och PrioriteringsCentrum har tagit initiativ

till. Modellen utgår från de grunder och principer för prioriteringar som finns i Hälso- och sjukvårdslagen. I riktlinjearbetet för vård och omsorg vid demenssjukdom har vissa modifieringar gjorts som ansetts vara nödvändiga med hänsyn till Socialtjänstlagens grundprinciper.

Socialstyrelsen och PrioriteringsCentrum har beslutat att studera processen och resultatet genom deltagande i de två arbetsgrupper som gjort rangordningen av insatser för demenssjuka och genom intervjuer med dem som deltagit i arbetsgrupperna. Den ena arbetsgruppen prövade och rangordnade de medicinska åtgärder som ingår i vården av demenssjuka och som landstingen huvudsakligen har ansvar för. Den andra arbetsgruppen ansvarade på motsvarande sätt för de sociala omvårdnadsinsatser som ingår i kommunernas ansvar.

Syftet med studien har varit att få svar på ett antal frågor:

• Fungerar den nationella modellen för vertikala prioriteringar som utarbetats för hälso- och sjukvården tillfredsställande även för den kommunala omvårdnaden som ges till demenssjuka?

• Är socialtjänstlagen ett hinder för öppna prioriteringar?

• Finns det skillnader i att resonera kring rangordning av insatser/åtgärder mellan huvudsakligen medicinskt och huvudsakligen socialt skolade företrädare?

• Hur kan en samordnad prioritering mellan medicinska åtgärder och sociala insatser se ut?

Rapporten är i princip indelad i två avsnitt. Det första som utgörs av kapitel 1 till 3 är en bakgrund som beskriver landstingens och kommunernas arbete med prioriteringar inom vård och omsorg hittills, och redogör för den lagstiftning som styr hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens arbete att göra prioriteringar. Det andra avsnittet som utgörs av kapitel 4 till 6 beskriver och analyserar den modell och det arbete som bedrivits av Socialstyrelsen för att ta fram de nationella riktlinjerna för vård och omsorg vid demenssjukdom. Utgångspunkt har varit den intervjuundersökning och de observationer som gjorts under arbetets gång.

Under 2000-talet har principen om kostnadseffektivitet och därmed information om kostnad per kvalitetsjusterat levnadsår (QALY) fått allt större betydelse vid subventionsbeslut i flertalet europeiska länder. Även i Sverige har användningen av hälsoekonomiska beslutskriterier och information fått en allt mer framträdande roll bland nationella myndigheter såsom Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV), Socialstyrelsen och SBU. Det är dock oklart vilken relativ betydelse hälsoekonomi har i förhållande till andra relevanta beslutskriterier, samt bland beslutsfattare på regional och lokal nivå. Trots att kostnadseffektivitet har ökat i betydelse, saknas det dessutom ofta uttalade gränser för vad som kan betraktas som en kostnadseffektiv behandling.

I den här rapporten undersöker vi den relativa betydelsen av information om kostnad per QALY i förhållande till information om patientgruppens initiala hälsotillstånd, typ av resultat av medicinsk behandling, patientnytta, samt budgetpåverkan, enligt uppgifter från TLV, läkemedelskommittéer, förskrivande läkare samt Socialstyrelsen. Vidare undersöks vilka värden av ett QALY som är acceptabla för de fyra ovan nämnda grupperna av beslutsfattare, samt identifierar för- och nackdelar med att undersöka dessa två frågor genom analys av redan fattade beslut alternativt hypotetiska enkätsvar. För att undersöka detta skickades en enkät ut till representanter för TLV, läkemedelskommittéer och förskrivande läkare. Resultatet av enkätsvaren jämfördes därefter mot de prioriteringar som Socialstyrelsen gjort i de nationella riktlinjer som publicerats fram till juni 2009.

Det beslutskriterium som TLV-respondenterna värderade som viktigast var kostnaden per QALY. Vid både rangordning och val av läkemedel uppmättes en stark motvilja bland TLV-respondenterna mot att välja det alternativ som hade en kostnad per QALY som översteg 1 miljon kr. Patientnyttan uttryckt som antalet vunna QALYs hade betydelse för rangordningen av alternativen, men patientgruppens initiala hälsotillstånd hade en högre relativ betydelse vid beslut om vilken eller vilka behandlingar TLV skulle välja att subventionera i ett genomsnittsfall.

Bland läkemedelskommittéerna var information om kostnad per QALY underordnat patientgruppens initiala hälsotillstånd vid rangordningen av läkemedlen i genomsnitt. Det fanns dock inga statistiskt signifikanta skillnader mellan den inkrementella kostnaden per QALY och övriga beslutskriterier vid det faktiska valet av ett läkemedel att inkludera i rekommendationslistan.

Den relativa betydelsen av beslutskriterierna bland förskrivande läkare påminde i stora delar om läkemedelskommittéernas.

I likhet med TLV var kostnad per QALY det beslutskriterium som hade störst relativ betydelse för Socialstyrelsens prioriteringsbedömning. På motsvarande sätt fanns det likheter i den skattade genomsnittliga betalningsviljan mellan de båda nationella myndigheterna. Medan TLV:s betalningsvilja sträckte sig mellan

468 800 kr och 1 156 000 kr per QALY, var motsvarande spann i Socialstyrelsens riktlinjer 275 400 kr och 900 300 kr. Den hypotetiska betalningsviljan bland läkemedelskommittéer och läkare var i genomsnitt högre. Det fanns också skillnader i betalningsviljan för ett QALY mellan olika sjukdomsgrupper i Socialstyrelsen nationella riktlinjer. I förhållande till riktlinjerna för Hjärt, Depression/Ångest och Astma/KOL, var betalningsviljan statistiskt signifikant lägre för medicinska åtgärder inkluderade i (bröst, kolorektal, prostata) Cancerriktlinjerna.

Den här studien bekräftar att experiment baserade på hypotetiska enkätsvar och analys av faktiska beslut är relevanta och tillämpbara för att skatta den relativa betydelsen av olika attribut samt betalningsviljan från ett beslutsfattarperspektiv.

Landstinget Västmanland genomförde under 2009 en öppen prioriteringsprocess. I landstinget hade en medvetenhet vuxit fram bland politiker, högre tjänstemän och medarbetare om att de traditionella metoderna ‒ såsom att förändra strukturer, effektivisera och rationalisera ‒ inte räckte som verktyg för en bra resursfördelning.

Motivet för landstinget att påbörja detta arbete var främst de stora utmaningar som väntade i form av ökade medicinska möjligheter som gör att fler människor kan bli föremål för insatser från hälso- och sjukvården. Ett medel för landstinget att möta detta var öppna prioriteringar – såväl vertikalt (inom verksamheter och specialiteter) som horisontellt (mellan verksamheter och specialiteter). Samtliga partier inom såväl majoritet som opposition ställde sig bakom processen. Syftet med prioriteringsprocessen var att den skulle bidra till en mer rättvis öppen fördelning av landstingets tillgängliga resurser. Arbetet med "Öppna prioriteringar", som processen kom att kallas, ingick också som en del av en större förändringsprocess inom landstinget – som gick under namnet HOPP (Helhet Och PatientPerspektiv.

I denna rapport presenteras planeringen och genomförandet av prioriteringsprocessen i Landstinget Västmanland 2009/2010. Beskrivningen bygger till största delen på erfarenheter sammanställda av landstingets två projektledare. I Appendix presenteras även delar av den uppföljning av arbetet som Prioriteringscentrum gjorde genom enkäter till olika aktörer i prioriteringsarbetet.

Ett viktigt inslag i förberedelsearbetet var att genomföra ett antal studiebesök i landsting som tidigare genomfört prioriteringsarbeten, såsom Västerbottens läns landsting, Landstinget Kronoberg och Jämtlands läns landsting. Avsikten var att ta fasta på deras erfarenheter och överväga dessa inför byggandet av den egna prioriteringsprocessen. Det som kom att utmärka Västmanlands prioriteringsprocess var ansträngningarna att skapa en process där intern öppenhet och interaktion mellan många olika parter stod i fokus; verksamhetsföreträdare, politiker och koncernledningen. Förutsättningar för insyn och dialog skapades genom att de tillsammans arbetade med förslagen fram till slutresultatet.

Den 15 januari 2010 fattade Landstingsstyrelsen i Västmanland slutligen det formella beslutet om vilka objekt som skulle ingå i listan över öppna prioriteringar som arbetats fram. Beslutsunderlaget omfattade såväl effektiviseringsobjekt som prioriteringsobjekt, motsvarande 2,4 procent av nettobudgeten, i siffror 106 miljoner kronor.

Den lista över prioriteringsobjekt som slutligen presenterades för verksamheterna och för allmänheten innehöll ca 160 objekt fördelade under fyra olika rubriker:

1.  Objekt för bortprioritering

2.  Objekt med lägre ambitionsnivå alternativt högre indikationsnivå

3.  Objekt som underlag för dialog med framför allt kommunerna

4.  Objekt som rörde avgifter och bidrag.

Prioriteringsarbetet i Västerbottens läns landsting hösten 2008 syftade till omfördelning, att finansiera ny och högprioriterad verksamhet genom att begränsa utbudet av de lägst prioriterade tjänsterna. I full enighet över partigränserna och med tjänstemannaledningen bestämde sig landstingets politiska ledning för att på en och samma gång både konstruera en procedur och testa den i full skala på hela organisationen.

Arbetet kom att omfatta tre olika faser där helt olika metoder användes och där även aktörerna delvis byttes ut. Proceduren i sin helhet byggdes utifrån ambitionen att politiker, ledning och verksamhet skulle ta ömsesidigt ansvar.

Fas I innefattade vertikal prioritering. Här skulle alla basenheter identifiera sin lägst prioriterade verksamhet, motsvarande tio procent av nettobudgeten. För detta användes den nationella modellen för vertikala prioriteringar.

Avsikten var också att arbetet skulle innehålla ett moment som involverade verksamhetschefer och andra nyckelpersoner i verksamheten för att jämföra och jämna ut resursfördelningen mellan enheter, d v s horisontell prioritering på verksamhetsnivå. För detta konstruerades en särskild procedur, Fas II, horisontell prioritering.

Fas III innefattade en nybildad mötesplats, Prioriteringsforum, samt politisk beredning och beslut. Politikerna ville ta ansvar för prioriteringsbesluten – det som skulle begränsas eller tas bort men även det som skulle introduceras eller förstärkas. Med andra ord skulle arbetet även innefatta horisontell prioritering på den politiska nivån. För detta konstruerades Prioriteringsforum. Där presenterade verksamhetsföreträdare och landstingets tjänstemannaledning förslagen till begränsning av utbudet för ledarna för samtliga politiska partier i landstinget. Likaså presenterades högprioriterade åtgärder aktuella för finansiering. De högprioriterade åtgärderna hade identifierats genom en särskild procedur. Sedan vidtog politisk beredning i styrgruppen och sedermera i partigrupperna. Den följdes av ett beslut i landstingsstyrelsen kring begränsning av åtagandet och finansiering av högt prioriterade åtgärder samt åtföljande justering i landstingsfullmäktige av verksamheternas budgetramar för 2009. Totalt omfördelades 114 miljoner kronor från lågt till högt prioriterade åtgärder och verksamheter.

För att utvärdera arbetssättet följdes det noga bl a med enkäter. De konstruerades under gång och utfördes av landstinget i samverkan med Umeå universitet och i samråd med en landstingsintern referensgrupp. Enkäterna syftade i första hand till att avspegla deltagarnas attityder till och erfarenheter av arbetet som grund för fortsatt utveckling av processen.

Västerbottens läns landsting genomförde en omfattande prioriteringsprocess under år 2008. Syftet var att ge utrymme för nya medicinska metoder och andra angelägna satsningar (inprioriteringar) genom att begränsa i de lägst prioriterade delarna av utbudet.

PrioriteringsCentrums uppgift har varit att göra en kvalitativ analys i syfte att belysa variationer av uppfattningar av arbetet under processens gång. Det huvudsakliga skälet till vårt engagemang har varit att det finns moment i landstingets arbete som är helt nya eller genomförda på ett annat sätt än tidigare prioriteringsarbeten i Sverige. Det finns därför lärdomar att dra från processen i Västerbotten som kan användas av andra huvudmän. Vi har däremot inte utvärderat om landstinget uppnådde sina egna mål, inte heller studerat vilka effekter beslutet fått inom landstingets olika enheter eller för medborgarna.

Vår rapport bygger på 41 intervjuer med ett urval av verksamhetsföreträdare, tjänstemän samt politiker. Tre omgångar av intervjuer genomfördes; efter att de vertikala prioriteringarna avslutats, efter att den horisontella granskningen/jämkningen genomförts samt efter att beslut tagits i landstingsstyrelsen. Samtliga nio politiker som deltagit i Prioriteringsforum, med ett undantag, intervjuades. I övrigt skedde urvalet med ambitionen att försöka hitta så många olika uppfattningar som möjligt. Undersökningen syftar med andra ord inte till att kvantifiera uppfattningar om prioriteringsarbetet i Västerbotten. Om detta finns istället att läsa i Västerbottens egen rapport där ett flertal enkätstudier om processen redovisas (Waldau 2009).

I rapporten beskrivs deltagarnas uppfattningar utifrån de fyra faser som prioriteringsarbetet bestod av:

Fas I – Identifieringsfasen (vertikal prioritering inom basenheter) Fas II – Horisontell granskning/jämkning i grupper

Fas III – Prioriteringsforum

Fas IV – Politisk beredning och beslut.

Vi fann emellertid också en förberedande fas som hade betydelse för utgången av prioriteringsarbetet. Landstinget hade nämligen redan innan prioriteringsprocessen startade förberett arbetet på olika sätt. Dels fanns i landstingets redan tidigare kunskaper och praktiska erfarenheter av bl a medicinskt programarbete. Dels planerades arbetet noggrant.

Här ingick två tydliga och centrala inslag: att söka förankra en gemensam problemdefinition som innebar omfördelning av resurser för att skapa utrymme för nyheter1  samt en politisk enighet om att denna omfördelning skulle göras genom öppna och systematiska prioriteringar. Även om en politiskt styrd organisation måste tåla att olika alternativ öppet ställs mot varandra är troligenen politisk uppslutning runt själva processen en viktig komponent i ett prioriteringsarbete.

Utöver uppfattningar om dessa faser beskrivs i rapporten också de intervjuades syn på ansvarsfördelningen i prioriteringsarbetet, öppenheten och informationen i arbetet samt processen med inprioriteringar.

Under de senaste åren har många arbetsterapeuter, sjukgymnaster och sjuksköterskor påtalat behov av att få stöd för att kunna diskutera och genomföra öppna prioriteringar i sina verksamheter. Användbara metoder har också efterfrågats. Detta är bakgrunden till att Förbundet Sveriges Arbetsterapeuter (FSA), Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund (LSR), Svensk Sjuksköterskeförening (SSF) och Vårdförbundet med stöd från PrioriteringsCentrum i Östergötland genomfört ett flertal projekt för att pröva en modell för prioriteringar. I de tre projekt som genomförts påtalades behovet av utveckling av prioriteringsmodellen som är den som används av Socialstyrelsen

i riktlinjearbetet, så att användbarheten inom omvårdnad och rehabilitering skulle förbättras. Efter ett utvecklingsarbete av PrioriteringsCentrum och Socialstyrelsen, med representanter bland annat från SSF och Vårdförbundet i nära samarbete med FSA och LSR finns sedan 2007 en nationell modell för öppna vertikala prioriteringar. Eftersom det finns liten erfarenhet av prioriteringsarbete i praxis liksom av prioriteringsarbete i teambaserad verksamhet väcktes vårt intresse kring att ta reda på om modellen fungerar som ett stöd vid prioriteringar i den kliniska vardagen. Vårdförbundet, FSA, LSR och SSF valde därför att genomföra ett tvärprofessionellt projekt för att pröva den utvecklade gemensamma arbetsmodellen för vertikala öppna prioriteringar i klinisk praxis.

Syftet med projektet var att använda den nationella arbetsmodellen som stöd för tvärprofessionella prioriteringar genom att gemensamt utarbeta ett förslag till rangordning av insatser och en prioriteringsordning inom strokevård vad gäller omvårdnad, arbetsterapi och sjukgymnastik.

Verksamhetsområdet strokevård valdes dels eftersom stroke är en vanligt förekommande sjukdom men framförallt för att teamarbetet har en avgörande betydelse för både vårdens resultat och patientens hälsa. Arbetsterapeuter, sjukgymnaster, sjuksköterskor och undersköterskor är alla så gott som alltid involverade i patientens omvårdnad och rehabilitering. De nationella riktlinjerna för strokevård och kunskapssammanställningar inom området utgör en viktig kunskapskälla i prioriteringsarbete.

År 2003 fattade politikerna i landstinget beslut om att vissa åtgärder inte längre skulle rymmas inom det offentliga åtagandet. Beslutet var en nyhet så till vida att man öppet redovisade innehållet i sitt beslut och hur man gått till väga för att fatta det. Den mediala uppmärksamheten blev enorm och beslutet, som i medierna fick beteckningen "svarta listan", debatterades både på lokal och på nationell nivå. Erfarenheterna av detta förskräckte många politiker i landet – trots att myndigheter, läkare m fl organisationer välkomnade initiativet.

Detta är den fjärde rapporten om Landstinget i Östergötlands arbete med prioriteringar i hälso- och sjukvården. Landstinget har sedan dess arbetat vidare på samma spår och vidareutvecklat sin procedur för politiska prioriteringar. I denna rapport presenteras resultatet av en studie som syftat till att dels studera 2006 års prioriteringsprocedur i landstinget och dels att belysa eventuella skillnader i hur prioriteringarna gjorts över åren 2003-2006. Vi intervjuade politiker, tjänstemän och vårdföreträdare. Särskilt fokus har lagts vid att studera förväntningar, målsättningar och eventuella förändringar av dessa, förändringar av procedur och praktiskt arbetssätt inklusive rollfördelning, hur resonemang förts, förankring i olika grupper samt hur de intervjuade såg på öppenhet.

Att ha studerat Östergötlands arbete med prioriteringar under fyra år har även gett oss möjligheten att karaktärisera en politisk prioriteringsprocedur. Under de senaste fyra åren har arbetet med prioriteringar utvecklats på flera sätt i Östergötland. Landstinget har nått relativt långt när det gäller att etablera en prioriteringsprocedur som en naturligt återkommande "aktivitet". Rangordningslistor finns nu upprättade för fler sjukdomsområden än tidigare, enligt uppsatta riktlinjer. Fler yrkesgrupper deltar på senare år i framtagandet av rangordningslistor och konsekvensbeskrivningar. Motiveringar till besluten har inte funnits alla år men har utvecklats.

Exempel på vad de intervjuade upplevde har förbättrats är:

• En tydligare procedur och vem som ansvarar för vad.

• En mer realistisk tidsplan med mer planerad tid för diskussioner och bearbetning av beslutsunderlag.

• En ökad kommunikation mellan den politiska arenan och sjukvårdsverksamheterna, via tjänstemännen som uppfattas ha en central roll som översättare, medlare och i att vara den drivande parten.

Trots i mångt och mycket positiva utvecklingstendenser mot en transparent procedur för politiska prioriteringar finner vi några förbättringsområden, t ex:

• Hur kunskapen om tankarna bakom prioriteringsproceduren och om hur resursfördelningsbeslut går till lämpligt bör spridas i hela organisationen.

• Hur rollfördelning och vilka beslut som kan vara lämpliga att föra upp till den politiska nivån bör preciseras.

• Hur beslutsunderlag i form av rangordningslistor och konsekvensbeskrivningar bör kompletteras med t ex information från särskilda behovsanalyser och med politiska värderingar vid politikernas beslut.

• Hur den interna förankringen bör gå till.

• Hur den externa förståelsen och förankringen bör uppmuntras samt hur besluten och dess motiveringar bör presenteras.

• Hur arbetsformer, beslut och implementering av beslut bör följas upp och utvärderas.

Utifrån erfarenheterna från Östergötlands arbete fann vi att ett lämpligt sätt att karaktärisera en procedur för politiska prioriteringar är att resonera utifrån sex olika faser:

1. Förutsättningsfasen (direktiv, förutsättningar, roller)

2. Underlagsfasen (framtagning av beslutsunderlag)

3. Dialogfasen (den interna dialogen)

4. Beslutsfasen (att fatta beslut och motivera sitt ställningstagande)

5. Offentlighetsfasen (publicering, aktiviteter, intern förankring och extern förståelse)

6. Uppföljningsfasen (uppföljning och utvärdering av procedur och resultat).

Vi ger i rapporten några korta reflektioner för var och en av dessa och resonerar kring lärdomar och grundläggande komponenter att ägna en del omtanke när man planerar för en prioriteringsprocedur för politiska prioriteringar.

Slutligen konstaterar vi att det i princip råder konsensus bland ledande politiker, tjänstemän och verksamhetschefer om behovet av att arbeta med öppna prioriteringar, men att det finns en osäkerhet i hur det praktiskt ska gå till i alla delar. Vi tror inte att vi lyckats belysa alla aspekter på hur en arbetsmodell för politiska prioriteringar kan se ut ännu men förhoppningsvis kan våra reflektioner utgöra utgångspunkter för fortsatt arbete och vidareutveckling.

Idag finns en nationell modell för hur öppna vertikala prioriteringar kan genomföras. Den är resultatet av de samlade erfarenheterna av att omsätta riksdagens riktlinjer för prioriteringar i praktiskt prioriteringsarbete. Modellen är framtagen av Socialstyrelsen, PrioriteringsCentrum samt flera vårdförbund och landsting gemensamt. Också FSA och LSR har ställt sig bakom den. Fram tills nu har det dock saknats praktisk erfarenhet av att tillämpa modellen inom arbetsterapi och sjukgymnastik. Men sedan drygt två år tillbaka har de båda rehabiliteringsenheterna Samrehab och Rehab Söder i Landstinget i Kalmar län med stöd av PrioriteringsCentrum bedrivit ett prioriteringsarbete i enlighet med modellen. Det är deras erfarenheter denna rapport handlar om.

Prioriteringsarbetet har med nära stöd av verksamhetsledningarna letts av en projektgrupp bestående av arbetsterapeuter och sjukgymnaster från de båda enheterna som fungerat som handledare, ansvarat för metodutveckling och utbildning samt kontinuerligt utvärderat arbetet. Själva tillämpningen av den nationella modellen har ett antal utvecklingsgrupper inom olika specialistområden stått för. De har valt ut och rangordnat tillstånd och olika åtgärder som de ansett angelägna att ta fram prioriteringar för.

Ett av syftena med prioriteringsarbetet i Samrehab och Rehab Söder var att få till stånd länsövergripande prioriteringar inom vissa verksamheter och/eller för vissa sjukdomstillstånd för en mer likvärdig vård. Idag finns elva sådana prioriteringsordningar presenterade på landstingets intranät och ytterligare ett tiotal är under bearbetning. Utöver vinsterna med det förbättrade samarbetet mellan länsdelarna har alltså den interna öppenheten i prioriteringarna ökat. Alla anställda kan lätt få fram prioriteringsordningarna via basenheternas hemsidor när man behöver det. Andra vinster av prioriteringsarbetet är att kännedomen och kunskapen om riksdagens riktlinjer för prioriteringar har ökat, att en större del av basenheternas verksamhet idag är faktabaserad än innan prioriteringsarbetet startade samt att den kliniska erfarenheten har tillvaratagits och dokumenterats på ett mer systematiskt sätt än tidigare. Det har dessutom skett en utveckling av den nationella modellen som har blivit mer konkret vad det gäller svårighetsgrad och nytta. En majoritet av deltagarna i utvecklingsgrupperna har haft en positiv inställning till att arbeta med prioriteringar utifrån modellen och upplever också att de erhållit ett språk som gör det möjligt att kommunicera prioriteringar med politiker och landstingsledning.

I rapporten presenteras också de frågor kring modellens olika steg som dykt upp under arbetets gång. Tre frågor har dominerat; syftet med prioriteringsarbetet, tolkningen av modellen samt dokumentationen av prioriteringsarbetet.

Syftet har inte alltid upplevts som helt klart och sambandet mellan prioriteringsarbetet och annat kvalitetsarbete som t ex framtagande av behandlingsriktlinjer har varit otydligt. När det gäller tolkningen av modellen har t ex graderingen av svårighetsgrad och patientnytta gett upphov till frustration. Också den skriftliga presentationen av prioriteringsordningarna har stundtals upplevts som krånglig och svår att förmedla till övriga medarbetare på ett användbart sätt.

Alla de åtgärder som projektgruppen vidtagit för att underlätta de svårigheter som dykt upp delar de här med sig av i rapporten. Likaså pekar de ut viktiga förutsättningar för ett prioriteringsarbete (som t ex tid, kompetens, kontinuitet och legitima deltagare). Syftet med att pröva om den nationella modellen för öppna vertikala prioriteringar är användbar i Samrehabs och Rehab Söders prioriteringsarbete är uppnådd och det har inte framkommit något som ger anledning att ifrågasätta modellens grundstruktur. Förslag har dock givits bl a avseende bedömning av svårighetsgrad och patientnytta för att ytterligare underlätta tillämpningen.

Nu planerar enheterna att gå vidare med sitt prioriteringsarbete, dels genom att fortsätta att ta fram behandlingsriktlinjer som kombineras med prioriteringar men också genom att ytterligare utveckla prioriteringsstödet för de enskilda medarbetarna i deras dagliga patientarbete. Om andra verksamheter i Sverige  följer efter detta exempel från Kalmar län med att öppet redovisa hur de hanterar prioriteringar i sin verksamhet kommer ytterligare nya erfarenheter att hjälpa metodutvecklingen på traven.

Rättvisa förknippas ofta med något positivt och grundläggande vid sociala möten och vid transaktioner mellan människor. Vid fördelningen av nyttigheter i ett samhälle finns det olika sätt att lösa problem med rättvisa. Man kan använda sig av i förväg etablerade principer (exempelvis "mest till störst behov") eller försöka utveckla procedurer som uppfattas som rättvisa (exempelvis "förhandlingar och avtal").

Vid prioriteringar inom hälso- och sjukvård, som direkt eller indirekt kan påverka våra liv, intar rättvisa en central plats. Om prioriteringarna inte uppfattas som rättvisa kan legitimitetsproblem uppstå som kan leda till minskat förtroende från medborgarna och patienterna till hälso- och sjukvårdssystemet.

Uppfattningar om rättvisa vid prioriteringar kan även vara angeläget inom hälso- och sjukvårdens organisation, eftersom prioriteringar kan resultera i kontroverser mellan politiker (med olika partitillhörighet), tjänstemän och vårdprofessioner (med olika expertområden). Det är därför angeläget att stärka uppfattningen om rättvisa vid prioriteringar, både för den externa (mot medborgarna) och för den interna (inom organisationen) legitimiteten.

Under senare år har "rättvisa" procedurer alltmer kommit att uppmärksammas som ett sätt att stärka legitimiteten vid prioriteringar. Vad som avses är utformningen av beslutsprocessen och betydelsen av denna för uppfattningen av ett fördelningsbeslut. Daniels och Sabins förslag till strategi för att stärka uppfattningen om rättvisa vid prioritering ("Accountability for reasonableness" eller på svenska "Ansvarstagande för rimlighet") har fått stor uppmärksamhet internationellt. Daniels och Sabins strategi bygger på kunskap från forskning om procedurrättvisa som sträcker sig mer än 30 år tillbaka i tiden.

I denna rapport görs en inventering av kunskapsläget angående procedurrättvisa, från rent experimentell forskning till olika tillämpningar på samhällsnivån. Avsikten är att undersöka vilken kunskap som finns bakom Daniels och Sabins resonemang och förslag om rättvisa beslutsprocesser vid prioriteringar i hälso- och sjukvård. Syftet är att se om och hur kunskapen om procedurrättvisa kan tillämpas vid fördelning av hälso- och sjukvård och om det kan förbättra beslut om resursfördelning och prioritering så att dessa uppfattas som rättvisa.

I Sverige har ett förväntat ökande gap mellan tillgängliga resurser och ökade behandlingsmöjligheter satt fokus på evidensbaserad prioritering. Problem har emellertid konstaterats inom områden med svag evidensgrund och oklar eller kontroversiell värdegrund. Vårt mål har varit att definiera, beskriva och kvantifiera ett typfall, som illustrerar denna problematik, nämligen populationen multisjuka äldre patienter i svensk slutenvård, särskilt de med hjärtkärlsjukdom, samt att diskutera implikationerna för prioriteringsarbete.

Är det t ex möjligt att utarbeta konsensusbaserade riktlinjer, grundade på befintlig evidens- och värdegrund? Vi vill underbygga denna strategi för multisjuka äldre patienter med kardiovaskulär sjukdom genom att:

• definiera, beskriva och kvantifiera de multisjuka äldre patienterna i svensk sjukvård, i synnerhet de med hjärtkärlsjukdom

• uppskatta slutenvårdskostnaden för de multisjuka äldre patienterna

• på populationsnivå skapa förutsättningar för kategorisering och prioritering av multisjuka äldre med kardiovaskulär sjukdom, företrädesvis på basen av kliniskt relevant komorbiditet

Detta studeras med hjälp av en litteraturöversikt och en sammanställning av registerdata från Patientregistret för sluten vård och KPP-databasen (Kostnad Per Patient). Dessa källor har använts för att beskriva patientkaraktäristika, särskilt komorbiditet, samt vårdkonsumtion. De multisjuka äldres slutenvårdskonsumtion har uppskattats grovt.

Resultatet visar att det inte finns någon allmänt vedertagen definition av multisjuka äldre. Socialstyrelsens definition framstår, ur epidemiologisk synvinkel, som den lämpligaste. Den lyder:"Personer 75 år eller äldre som under de senaste 12 månaderna har varit inneliggande tre eller flera gånger inom slutenvården och med tre eller flera diagnoser i tre eller flera skilda diagnosgrupper enligt klassifikationssystemet ICD 10."

Bland alla människor i Sverige som är 75 år och äldre utgör de multisjuka äldre ungefär 7 procent. Av alla sjukhusvårdade patienter 75 år och äldre utgör de multisjuka äldre 25 procent men de konsumerar 47 procent av sjukhusdagarna i detta åldersintervall. Andelen multisjuka äldre växer på sjukhusen och sannolikt i samhället. Kostnaden för slutenvård av multisjuka äldre uppgår idag till 11.5 miljarder kronor per år.

De multisjuka äldres slutenvårdskonsumtion betingar därmed 19 procent av de totala svenska slutenvårdskostnaderna. De vårdas inom olika specialiteter, men den klart dominerande specialiteten är internmedicin, inom vilken 81 procent av de multisjuka har vårdats. 71 procent av slutenvården av de multisjuka äldre sker på små och medelstora sjukhus.

De multisjuka äldre, som vårdas på sjukhus, är i genomsnitt 83 år gamla samt har stora, multipla och komplexa vårdbehov. I de äldsta åldersstrata dominerar kvinnor numerärt. Hjärtkärlsjukdomar dominerar och många vårdtillfällen orsakas av akutisering av kronisk hjärtkärlsjukdom. Till de vanligaste, prioriteringsmässigt relevanta, komorbida tillstånden vid slutenvårdskrävande hjärtkärlsjukdom hos multisjuka äldre hör: tumörsjukdomar, tillstånd efter stroke, njursvikt, demens/betydande kognitiv rubbning, kroniskt obstruktiv lungsjukdom och kronisk värk. Några patientfall från kliniken relateras för att ge konkretion åt framställningen.

För att kunna kategorisera de multisjuka äldre och för att kunna rangordna de aktuella prioriteringskategorierna krävs ytterligare kunskap om populationens komorbiditet. Med tanke på patientgruppens komplexa behov krävs emellertid en kompletterande behovsinriktad (snarare än enbart diagnosinriktad) klassifikation. Vidare skulle en prognostisk markör, kopplad till patientens totala sjukdomsbild, vara av värde vid prioritering.

This project report is the product of an extensive survey and analysis by Sweden’s National Centre for Priority Setting in Health Care. The project was commissioned by the National Board of Health and Welfare, which shall report to the Swedish Government on the priority setting activities of local governments (eg, county councils and municipalities) and assess how well they comply with the intent of Sweden’s Health and Medical Services Act and the Riksdag’s (Swedish parliament) resolutions on priority setting. We were also assigned to analyse problems in applying the guidelines on priority setting and to propose changes and clarification.

The National Centre for Priority Setting in Health Care has been engaged in the complexities of prioritisation issues for many years. We welcomed the Government’s initiative and gladly accepted this assignment. Our ambition has been to describe the situation throughout Sweden from multiple perspectives. We reviewed the literature on studies and follow-ups related to the Riksdag’s guidelines. In studying the experiences of local governments in establishing healthcare priorities we focused on county council leaders, but complemented the study by interviewing representatives of major personnel categories. We also interviewed a smaller sample representing Swedish municipalities. Based on over 150 interviews, we describe current activities, plans for priority setting, and perceptions towards the current guidelines. Karin Bäckman served as coordinator for this part of the project. Other contributors from the National Centre for Priority Setting in Health Care included: Mari Broqvist, Per Carlsson, Peter Garpenby, Catrine Jacobsson, Per Johansson, Erling Karlsson, Sven Larsson, Karin Lund, Per-Erik Liss, and Ann-Charlotte Nedlund.

In addition to the interview study, and under the leadership of Per-Erik Liss of the National Centre for Priority Setting in Health Care, we conducted an ethical analysis of principles and guidelines in priority setting. Anders Melin reviewed international ethical guidelines and principles in priority setting. A separate chapter presents a summary of this work. The ethical analysis also includes proposals for improvement, eg, reinterpretation and description of the ethical principles in the current platform, the addition of another ethical principle, and suggestions concerning the role of health services. Preliminary versions of the analysis were discussed at seminars with ethicists and individuals experienced in transparent priority setting and representing the National Board of Health and Welfare, the Pharmaceutical Benefits Board, the Swedish Association of Health Professionals, the Swedish Association of Registered Physiotherapists, the Swedish Federation of Occupational Therapists, and the Swedish Medical Association.

Katrin Lindroth conducted literature reviews and edited the report. Elisabeth Furberg, Gustav Tinghög, Niklas Ekerstad, and Peter Wahlberg from the National Centre for Priority Setting in Health Care also contributed valuable perspectives. Appendix 3 presents the staff of the National Centre for Priority Setting in Health Care.

Preliminary versions were discussed with the Board of Directors of the National Centre for Priority Setting in Health Care, who offered many constructive viewpoints.

I would like to express my sincere appreciation to all who contributed valuable input and perspectives throughout the process. It is my hope that our collective effort will lead to improvement in regulations and work methods and will generate greater understanding for the importance of transparent priority setting in health care.

Linköping, Sweden

March 2007

Professor Per Carlsson

Director of the National Centre for Priority Setting in Health Care

Socialstyrelsens riktlinjer för hjärtsjukvård har utvecklats successivt och 2004 publicerades "Beslutsstöd för prioriteringar" med ett tillhörande medicinskt faktadokument. De riktlinjerna omfattade 118 rangordnade åtgärder varav 72 hade en rangordning 3 eller högre på en 10-gradig skala där 1 gavs till åtgärder med högsta prioritet. Vi har valt sju av dessa prioriterade åtgärder med rangordning mellan 1 och 3 att fungera som indikatorer på hur riktlinjerna tillämpas i svensk hjärtsjukvård. Denna rapport är den tredje och sista i en serie där dessa indikatorer följts över tid. En del av åtgärderna/indikatorerna var relativt etablerade behandlingar initialt medan andra befann sig i en introduktionsfas. Syftet med den avslutande rapporten är dels att uppdatera trenderna för de olika indikatorerna och åter studera omfattningen på variationen i hjärtsjukvård i riket och dels att presentera en förbättrad analysmetod.

Behandling med ACE-hämmare och reperfusion var de två behandlingar som i våra tidigare rapporter betraktades som ganska väletablerade och de har också uppvisat minst relativ variation mellan landstingen. Båda behandlingarna ökar trots det med i genomsnitt cirka tio procent under analysperioden.

Behandling med statiner ansågs vara på god väg att gå in i en balanserad och etablerad fas efter 2004 och med en fortsatt ökande förskrivning under perioden får nog behandlingen anses närma sig en etablering som praxis.

Av de övriga två indikatorerna, kombinationsbehandling (ASA tillsammans med clopidogrel) och kranskärlsröntgen för patienter med instabil kranskärlssjukdom, har det varit en avsevärd större spridning mellan landstingen. Fördelningen mellan landstingen är mer homogen när det gäller utförd röntgen än vad läget är för kombinationsbehandling men ingen av behandlingarna kan anses ha etablerat sig färdigt nationellt ännu.

Det är svårt att påvisa någon omedelbar effekt på nationell nivå efter publiceringen av riktlinjerna - i flera fall är trenderna linjära utan plötsliga uppgångar. Undantagen är kranskärlsröntgen för patienter med instabil kranskärlssjukdom där vi ser ett trendbrott uppåt efter 2004 och reperfusion på sjukhus som ökar tydligt efter 2004. Vi kan dock notera plötsliga förändringar i vissa landsting. Som exempel ändras förekomsten av prehospital trombolys i Jönköpings län; från att ha behandlat runt 20 procent av alla patienter med akut hjärtinfarkt prehospitalt 2005 behandlades så gott som alla patienter i den gruppen nästkommande år med PCI. En utveckling från prehospital trombolys till förmån för PCI är påtaglig i många län men kanske inte så tydlig som i Jönköping.

Norrlandslänen nyttjar dock metoden och har även utökat andelen patienter som fått trombolys prehospitalt vilket är en utveckling som motiveras med långa transporter och tillhörande väntetider innan en PCI kan genomföras. Just den typen av val mellan olika strategier och val av reperfusionstyp har vi tagit hänsyn till när vi slagit ihop resultaten i ett index på de indikatorer som ingår i studien.

Våra metoder att rangordna landstingen efter följsamhet till riktlinjerna indikerar att kortare vårdtider kan bli en effekt av följsamhet, de landsting som har relativt god följsamhet har de kortaste vårdtiderna för akut hjärtinfarkt. Andel återinläggningar skiljer inte åt mellan grupperna och är opåverkad av följsamheten medan vi får lite olika utfall när det gäller mortalitet inom 30 dagar.

Oberoende av hur man konstruerar ett index för de valda indikatorerna framgår det att variationen är stor mellan landstingen i vilken utsträckning som riktlinjerna följs. I vårt uppdrag har det inte ingått att utreda metodologiska aspekter på det kvalitetsregister (RIKS-HIA) som utgör dataunderlaget men man måste ändå ställa sig frågan om regionala skillnader till viss del kan förklaras av olika inklusionskriterier till registret? Vår analys av antalet registrerade fall med akut hjärtinfarkt i RIKS-HIA kontra slutenvårdsregistret ger en vink om att så kan vara fallet och framtida projekt med trendanalyser och jämförelser mellan landsting bör fokusera mer på den delen eftersom det idag är möjligt att mer i detalj utreda skillnader i täckningsgrad länsvis.

Att låta individuellt ansvar för sin egen hälsa påverka hälso- och sjukvårdens prioriteringar är ett förslag som är välkänt och ofta diskuterat i prioriteringsdebatten, men också ett förslag som sällan får bifall. Varken i Norge eller i Sverige ansåg prioriteringsutredningarna att en ansvarsprincip vore lämplig i prioriteringssammanhang och hittills har förslaget om en ansvarsprincip inte realiserats.

En anledning både till frågans fortsatta aktualitet och till utredningarnas tveksamhet är troligtvis dess bredd och komplexitet. En princip som den ovan föreslagna måste förstås i relation till redan existerande moraliska värderingar och uppfattningar, och frågan om en ansvarsprincip berör många olika värderingar och uppfattningar både när det gäller personligt ansvar och vilken roll detta ansvar bör ha inom hälso- och sjukvården. Syftet med föreliggande rapport är att belysa några av de problem (och möjligheter) som idén om en ansvarsprincip ställer oss inför.

Det finns många olika typer av ansvar men jag menar att det ansvar vi rimligen tillskriver vissa personer för deras (dåliga) hälsotillstånd främst handlar om dessa personers onödigt stora risktagande med sin hälsa. Det vi vänder oss emot både när det gäller extremsportaren, rökaren eller en person som reser utomlands utan att ta de rekommenderade vaccinationerna (för att nämna några exempel) är att de alla tar risker med sin hälsa. Risktagande kan delas upp i direkta risker och kumulativa risker. Handlande som utgör en direkI relation till en ansvarsprincip verkar Shaver och Drowns femte variabel rimligast att förstå som ett ansvar att inte i onödan utnyttja hälso- och sjukvårdens resurser eftersom andra personer kan ha ett större behov av dessa. Detta är kanske också den främsta anledningen att ta en ansvarsprincip i beaktande vid fördelning av resurser.

t risk är sådant som utgör en risk vid varje tillfälle handlingen utförs. Kumulativ risk är sådant handlande som sammantaget utgör en hälsorisk, men som inte nödvändigtvis är en risk vid det enskilda handlandet.

Enligt psykologerna Shaver och Drown (Shaver, Drown 1986) tillskriver vi individer ansvar (och klander) efter att ha gjort en bedömning av fem olika variabler. Dessa variabler är orsakande, kännedom om sina handlingars konsekvenser, avsiktlighet, frivillighet och det moraliskt felaktiga i handlingen som man utfört. Trots att orsakande spelar viss roll när vi tillskriver ansvar verkar orsakande (i snäv bemärkelse) varken vara en nödvändig eller tillräcklig förutsättning för tillskrivande av ansvar. Om det ansvar man har för sin hälsa/ohälsa innebär just att man inte bör ta alltför stora risker med sin hälsa verkar orsakssambanden spela en än mindre roll. Detta skulle förklara varför vi till exempel anser att en skadad bergsklättrare till viss del kan vara ansvarig för sin skada trots att han eller hon inte har orsakat den i någon strikt bemärkelse. Däremot är det viktigt för tillskrivande av ansvar att individen faktiskt kände till vilka risker hans eller hennes handlande innebar.

Medan en bergsklättrare troligtvis känner till de risker han eller hon tar är det kanske inte självklart att en rökare för några decennier sedan kände till de hälsorisker rökning innebär.

En skillnad mellan kumulativa risker och direkta risker är att man i en bemärkelse kan säga att de senare är avsedda till högre grad. När det gäller ansvar i förhållande till just ohälsa är det tydligt att avsikten med handlingen eller vanan sällan är skada eller sjukdom. När det gäller de direkta riskerna kan man emellertid tänka sig att de möjliga negativa konsekvenserna under normala omständigheter tas i beräknande till högre grad vilket i sin tur kan förstås som en högre grad av avsiktlighet. Det kumulativa risktagandet, å andra sidan, är troligtvis avsiktligt till lägre grad eftersom riskerna här ofta ligger längre fram i tiden och inte har en lika tydlig koppling till beteendet.

När det gäller frivillighet och avsaknad av tvång verkar det faktum att det ofta är vanor eller beroende som ligger till grund för det kumulativa risktagandet tala för att det finns en viss skillnad i vårt tillskrivande av ansvar även här, men frågan hur stort tvång olika beroenden eller de faktorer som gör att vi grundlägger vissa vanor är svår att besvara. Dessutom kan man tänka sig att även de personer som tar direkta risker påverkas av behov av andra kemiska substanser som t ex adrenalin. Vad som är en ursäktande grad av tvång i förhållande till en ansvarsprincip borde dock inte vara annorlunda än den grad av tvång vi anser frånta en person ansvar i andra sammanhang som till exempel inom rättssystemet.

Ett av de huvudsakliga problemen med en ansvarsprincip i allmänhet och ansvar för hälsa i termer av risk i synnerhet är att det är svårt att dra en gräns för vilken typ av risker en ansvarsprincip ska tillämpas på. Vi tar alla risker med vår hälsa och frågan är hur man på ett rimligt sätt ska kunna avgöra vilken typ av risker som är för stora. Vid en sådan bedömning löper man stor risk att valet av grupper en ansvarsprincip skulle kunna tillämpas på är redan utsatta grupper eller patientgrupper ur en lägre socioekonomisk samhällsklass. Detta är i synnerhet ett problem om hälsa ses som en av de resurser många av oss anser att samhället bör fördela rättvist. Vidare måste man vara uppmärksam på andra tillämpningsproblem som till exempel vem som ska göra bedömningen av den enskilde individens ansvar för sitt hälsotillstånd och om denna bedömning främst ska göras på vissa typer av patientgrupper eller på individen.

Om man trots detta problem skulle lägga en ansvarsprincip till den etiska plattformen återstår problemen med ansvarsprincipens relation till de övriga principerna i den etiska plattformen. Här finns emellertid också en möjlighet. En ansvarsprincip och dess påverkan på resursfördelningen inom hälso- och sjukvården skulle kunna begränsas genom just dess relation till exempel människovärdesprincipen eller behovs- eller solidaritetsprincipen. Vidare kan man tänka sig att en ansvarsprincip (tillsammans med andra principer) kunde vara en riktlinje för vad som ska ingå i det offentliga åtagandet.

Vad gäller de länder som formulerat nationella etiska riktlinjer och principer för prioriteringar, d v s Norge, Danmark, Finland, Nederländerna och Nya Zeeland, finns det stora likheter. Detsamma gäller även delstaten Oregon i USA. I samtliga fall utgör behov eller svårighetsgrad en central prioriteringsprincip. Enligt den norska utredningen NOU (1997:18) är svårighetsgrad en viktig grund för prioriteringar. Patienter som riskerar att dö eller upplever en hög grad av psykisk eller fysisk funktionsförlust eller en hög grad av smärta bör behandlas i första hand. Enligt det danska Etiske Råds rapport bör patienter med stort behov av vård prioriteras. Behov bestäms utifrån sjukdomens allvar, tidsmässig nödvändighet och möjlig hälsomässig vinst. Den danska rapporten beskriver solidaritet som en grundläggande samhällsvärdering. Även i den finska rapporten From Values to Choices beskrivs behov som en viktig grund för prioriteringar, definierat utifrån vad som krävs för att återställa patientens åldersspecifika funktionella kapacitet. Även i Nya Zeelands riktlinjer för prioriteringar utgör behov en viktig grund för att bestämma om en behandling är rättvis. Enligt den nederländska prioriteringsrapporten bör endast den vård som är nödvändig ingå i det obligatoriska baspaketet. Nödvändighet definieras utifrån ett samhällsperspektiv som det som återställer patientens normala funktionsförmåga. Även i Oregons hälsoplan har en prioritering enligt nödvändighet gjorts.

Även en behandlings nytta eller verkan utgör en viktig grund för prioriteringar i de olika länderna. Enligt de norska, danska, finska, nederländska och nyzeeländska utredningarna bör behandlingar med dokumenterad nytta prioriteras. Detsamma gäller enligt Oregons hälsoplan. I samtliga av de ovannämnda utredningarna framställs också kostnadseffektivitet som en viktig prioriteringsprincip. Man bör välja de behandlingar som ger störst effekt i förhållande till kostnaden. Att principerna om allvarlighetsgrad, nytta och kostnadseffektivitet återfinns i samtliga rapporter bör kanske tolkas som att de uppfattas som grundläggande och självklara utgångspunkter för prioriteringar. En annan förklaring kan vara att författarna till de olika rapporterna naturligtvis känt till vad som presenterats i andra länder.

En annan central utgångspunkt för prioriteringar enligt vissa av rapporterna är rättvisa eller likabehandling. I den senaste norska utredningen (NOU 1997:18) framhålls att om en viss patient erbjuds en hälsotjänst, bör alla patienter i samma situation ges samma erbjudande.

Den danska och finska rapporten menar att personer i samma situation skall ges lika tillgång till hälso- och sjukvårdens utbud.

I vissa av utredningarna beskrivs även egenansvar som en grund för prioriteringar. Den nederländska rapporten menar att de behandlingar som patienterna själva kan genomföra kan uteslutas ur baspaketet. Enligt Oregons hälsoplan bör det personliga ansvaret för hälsan uppmuntras.

I den senaste norska utredningen behandlas även hur avvägningar mellan olika prioriteringsprinciper bör göras. Den tar avstånd från en strikt rangordning mellan principerna om allvarlighetsgrad, förväntad nytta och kostnadseffektivitet. Man menar att det inte är rimligt att i alla lägen prioritera de mest sjuka oavsett behandlingens nytta. Det skulle innebära för stora försakelser för dem som har mindre allvarliga besvär men som skulle kunna bli väsentligt bättre av en behandling. Inte heller kan någon strikt rangordning mellan allvarlighetsgrad och kostnadseffektivitet göras.

Av de länder som presenterat nationella riktlinjer för prioritering har Danmark en särställning, eftersom avsikten där aldrig varit att presentera en offentlig prioriteringsmodell. Den danska rapporten är mer skriven som ett diskussionsunderlag medan övriga länders rapporter har en mer formell status.

I förhållande till de övriga länderna utgör Storbritannien och Kanada undantag, eftersom man där inte formulerat några nationella etiska riktlinjer för prioriteringar. I Storbritannien har dock frågor om prioriteringar behandlats av NICE’s medborgarpanel och på en regional nivå i Oxfordshire Priorities Forum. Liksom de olika ländernas rapporter beskriver NICE’s medborgarpanel sjukdomars allvarlighetsgrad och nyttan av behandlingar som viktiga utgångspunkter för prioriteringar. Vidare menar man att åldersdifferentiering kan vara rimlig då ålder påverkar risken att få en sjukdom eller effektiviteten av en behandling. Behandlingars nytta är en betydelsefull grund för prioriteringar också enligt det etiska ramverk, som etablerats av Oxfordshire Priorities Forum. I detta ramverk återfinns också principen om likabehandling. I Kanada har inga generella etiska riktlinjer för prioriteringar formulerats, varken på nationell eller regional nivå. Den teoretiska diskussionen har ofta utgått från Daniels och Sabins begrepp ”ansvar för rimlighet”.

Vad gäller riktlinjernas inflytande på det praktiska prioriteringsarbetet har det i många fall varit begränsat. I Norge har man exempelvis trots en långvarig teoretisk debatt inte kommit särskilt långt i det praktiska prioriteringsarbetet. I Danmark har ambitionen aldrig varit att etablera en offentlig prioriteringsmodell och Det Etiske Råds rapport har haft ett begränsat inflytande.

För Nederländernas del har det visat sig svårt att tillämpa prioriteringsprinciperna i praktiken. De flesta av de hälso- och sjukvårdstjänster som lyfts ur förmånssystemet har lyfts tillbaka igen efter politiska påtryckningar. I Nya Zeeland har debatten om prioriteringar avstannat under senare år, delvis till följd av förbättrad ekonomi. I Oregons fall har dock de etiska riktlinjerna fått ett tydligt genomslag på det praktiska prioriteringsarbetet, eftersom de legat till grund för lagstiftning. Emellertid har man efterhand tagit med fler och fler behandlingar på listan över dem som skall finansieras offentligt, vilket indikerar att det också där varit svårt att tillämpa en öppen och strikt prioritering.

De tre principerna i den svenska etiska plattformen förekommer även i många av de rapporter som lagts fram i andra länder. Behov eller allvarlighetsgrad förekommer som princip hos alla de länder som presenterat nationella etiska riktlinjer. Detsamma gäller kostnadseffektivitet. Till skillnad från övriga länders rapporter förekommer inte nytta eller verkan som en uttrycklig princip i den svenska utredningen. Människovärdesprincipen som finns i den svenska utredningen motsvaras av likabehandlingsprincipen i de norska, danska och finska rapporterna. Egenansvar eller personligt ansvar som förekommer i den nederländska rapporten och i Oregons hälsoplan finns inte i den svenska etiska plattformen. Den svenska behovs- och solidaritetsprincipen innebär dock att de allvarligaste sjukdomarna skall prioriteras, vilket implicerar en nedprioritering av mindre allvarliga tillstånd som patienterna kan behandla själva.

Till skillnad från den svenska utredningen är de olika prioriteringsprinciperna inte strikt rangordnade i de andra ländernas rapporter. Den norska rapporten tar dessutom uttryckligen avstånd från att en sådan strikt rangordning bör göras.

Det finns också stora likheter mellan den svenska rapporten och övriga länders vad gäller beskrivningen av vad som inte bör utgöra en grund för prioriteringar. I det svenska betänkandet tar man särskilt avstånd från att patienter med hög ålder bortprioriteras. Man anser att det är en form av diskriminering att inte behandla gamla patienter. Enligt utredningen är det dock nödvändigt att ta hänsyn till vilka medicinska åtgärder äldre patienter kan tolerera och tillgodogöra sig (SOU 1995:5). En liknande inställning till prioriteringar på grund av ålder återfinns i de norska, danska, finska, nederländska och nyzeeländska rapporterna samt i de riktlinjer som presenterats av NICE:s medborgarpanel i Storbritannien.

Likaså menar utredningen att de som har självförvållade skador inte heller bör utsättas för negativ särbehandling. Som skäl anges bl a att det kan vara svårt att avgöra i vilken utsträckning vissa sjukdomar är orsakade av ärftliga faktorer eller av en viss livsstil.

Man menar också att vissa skadliga beteenden såsom drogmissbruk ofta förvärvas relativt tidigt i livet och är mer frekventa bland individer med låg utbildning och social status. Att bortprioritera sjukdomar som kan vara orsakade av exempelvis drogmissbruk strider mot behovs- och solidaritetsprincipen och kan leda till att klassklyftorna i samhället ökar (SOU 1995:5). Vad gäller självförvållade skador finns ett liknande resonemang i de norska, danska, finska och nederländska rapporterna.

Något som är specifikt för den svenska utredningen är dock att man tar avstånd från nyttoprincipen, d v s att de åtgärder som gör störst nytta för flest människor skall väljas. Enligt den svenska utredningen skall man exempelvis inte prioritera lindriga besvär, som är billiga att bota (SOU 1995:5).

En av de viktigaste skillnaderna mellan de svenska riktlinjerna och övriga länders är att de svenska förordar en strikt rangordning mellan de olika prioriteringsprinciperna. Debatten i andra länder visar att det kan vara problematiskt med en sådan strikt rangordning mellan behovs- och solidaritetsprincipen. I den senaste norska utredningen sägs det exempelvis att det leder till orimliga försakelser för dem som är lindrigt sjuka och kan bli väsentligt bättre av en behandling om man alltid skall prioritera de svårast sjuka oberoende av behandlingens nytta. Det kan alltså finnas anledning att ifrågasätta om den strikta rangordningen i den svenska etiska plattformen är rimlig.

Med anledning av debatten och de praktiska erfarenheterna i andra länder finns det också skäl att fråga sig vilket värde generella etiska riktlinjer egentligen har. Det har ofta visat sig svårt att tillämpa strikta prioriteringsprinciper och behandlingar som uteslutits från offentlig finansiering har ofta medtagits senare p g a politiska påtryckningar.

I de olika ländernas rapporter finns det också en medvetenhet om svårigheterna att tillämpa generella principer. Den danska rapporten ställer sig exempelvis skeptisk till att utarbeta en offentlig prioriteringsmodell, eftersom man menar att generella principer ofta blir så allmänt formulerade att de ger begränsad vägledning i konkreta fall. I en genomgång av internationella erfarenheter av prioritering hävdar Chris Ham och Angela Coulter dessutom att det ofta finns ett gap mellan de principer som formulerats på nationell nivå och vad som i praktiken händer på den lokala (Ham, Coulter 2003).

Problemen med att tillämpa generella etiska riktlinjer har lett till större fokus på att utforma rimliga och rättvisa procedurer för beslutsfattande.

Den teoretiska debatten i Kanada har exempelvis utgått från Daniels och Sabins begrepp ”ansvar för rimlighet”, vilket bygger på att rättvisa procedurer snarare än generella principer bör ligga till grund för prioriteringar. Denna ansats utgör en viktig utmaning för det svenska förhållningssättet.

The proposed national model described in this report has been developed by a working group comprised of staff from the National Board of Health and Welfare, the National Centre for Priority Setting in Health Care, and other organisations involved in vertical prioritisation – including the Östergötland County Council, Stockholm County Council, Västra Götaland, the Health Services Region of Southern Sweden, the Swedish Society of Medicine, the Swedish Society of Nursing, and the Swedish Association of Health Professionals. Throughout the process of designing the model, the Swedish Federation of Occupational Therapists and the Swedish Association of Registered Physiotherapists were regularly informed and given opportunities to review and comment on the proposal. Furthermore, the report was reviewed and discussed at a meeting with invited representatives from the other county councils, the Pharmaceutical Benefits Board, and several professional interest groups. Viewpoints were also obtained at a seminar arranged by PrioNet, a network of individuals interested in prioritisation.

Potentially, the working model described in Chapter 4 could be used in any context where vertical prioritisation takes place, e.g. activities arranged by the state, county councils, municipalities, hospital departments, and professional groups.

This report is designed to be a useful tool for those working on development projects in priority setting. We believe that the contents must be adapted, with the help of relevant examples and some simplifications; to fit the specific needs of different projects or groups. The text must also be adapted to a target group’s knowledge and previous experience in dealing with transparent priority setting. It must be the responsibility of each provider and other affected organisation to adapt the material to the given situation and project. The National Centre for Priority Setting in Health Care, the National Board of Health and Welfare, and others who have participated actively in this effort can be helpful to various target groups in adapting this report.

When and how to engage in practically implementing vertical prioritisation are questions that need to be answered at the local level. Primarily, it is the duty of the local authorities/providers to take responsibility for implementation. Professional organisations also play an important role. Public agencies, universities, and knowledge centres should be sources of support for the local authorities/providers.

The Riksdag’s resolution on prioritisation served as the foundation for developing the model.

Where there are areas of uncertainty in how to translate these guidelines in practice, or where practical implementation might conflict with the principles, we have pointed this out.

Our conclusions and proposals are the following:

• When facing a choice – regardless of whether it involves allocating new resources for different purposes, or to implement cutbacks – it can be advantageous to rank the possible choices in order of priority. In our model, only the relevant options can be ranked by priority. The consequences of this ranking are not obvious at the outset, but can serve as a basis either to allocate more resources or ration by some means.
• In vertical prioritisation, it is advantageous to organise the prioritization process starting from a general categorisation of health problems/disease groups. As a rule, these categories cover many organisational units/clinical departments, specialties, or professional groups, thus providing a more multidimensional view of the problem. Furthermore, this allows the process to start from a patient/population perspective, which appears to be more goal-oriented than an organisational/staff perspective.
• That which is ranked, i.e. one of the choices, we refer to as a prioritization object. We suggest that prioritisation objects consist of different combinations of health conditions and interventions.1 When deciding on the appropriate level of detail, the decision must be based on the context in which prioritisation is carried out. A starting point would be to focus on typical cases, large-volumes services, and controversial care.
• All forms of vertical prioritisation should be based on the ethical principles that the Riksdag decided should apply in prioritising health services. However, these ethical principles must be made known, clarified, and perhaps complemented before they can be applied to practical priority setting. Furthermore, we believe that the Riksdag’s four so-called priority groups should not be part of the model.
• The human dignity principle, i.e. that all people should have equal value and equal rights to care irrespective of their personal characteristics and function in society, is the undisputed cornerstone in priority setting. When personal characteristics such as age, gender, lifestyle, or function of a group are expressions of the presence of special needs, so that benefits of the interventions are different, these personal characteristics could be addressed in a priority at the group level. Further discussion is needed regarding the question of how external effects (i.e. the effects of an intervention on families and groups other than the individual directly affected by the intervention) should be valued in priority setting.
• The concept of need in health care includes both the severity level of the condition and the expected benefits of intervention. As a patient, one needs only those interventions that can be expected to yield benefits. Based on this definition of need, a person does not need an intervention that does not improve health and quality of life, i.e. an intervention with no benefit. In such cases, health services have a responsibility to refer people who seek care for some type of problem, to other appropriate services.
• The Riksdag’s guidelines regarding the cost-effectiveness principle (applied to individual patients) are too limited to provide guidance for vertical prioritisation at the group level. From the outset, the Government’s bill (Priority Setting in Health Care) highlighted the importance of differentiating a cost-effectiveness principle that applied to choices among various interventions for the individual patient (where the principle can be applied as the Commission of Inquiry proposed) and the aim of health services to achieve high cost-effectiveness in health care generally. Here we also refer to the Riksdag’s directive to the Pharmaceutical Benefits Board. In its decisions on subsidising (prioritising) a drug, the Board should determine, e.g. whether the drug is cost effective from a societal perspective, which requires comparing the patient benefits of the drug to its cost. In such decisions, the cost effectiveness should be considered along with the needs and solidarity principle and the human dignity principle.
• The proposed working model essentially concurs with the working model used by the National Board of Health and Welfare in developing national guidelines. In describing a national working model, it is not possible to include every aspect that might be considered. Hence, one must start from the model and decide which other relevant aspects should be included. For instance, the International Classification on Functioning, Disability, and Health (ICF) can be used as guidance to describe the severity of health conditions.
• Due to the wealth of variety in outcome measures for different activities, and the limited experience in working with explicit threshold values, we believe would be premature to recommend standardised categories, e.g. risk levels. However, it is important that those working with prioritization describe their reasoning. Primarily, the categories applied by the Swedish Council on Technology Assessment in Health Care (SBU) to grade the scientific evidence of an intervention’s effects should be used. Local prioritisation projects with limited resources at their disposal should describe (text) their appraisal of the scientific evidence and reference the scientific sources used. The strength of evidence should be expressed in numbers only when supporting a conclusion of a systematic review by SBU, or other literature reviews of good quality.
• Prioritisation projects having access to health economic evaluation should, until further notice, adhere to the approach used by the National Board of Health and Welfare and present cost-effectiveness on a scale from low to very high cost per life-year gained or cost per quality-adjusted life-year. Economic evidence should be presented according to the principles applied by the National Board of Health and Welfare. In local projects with limited resources, or problems in consistently acquiring information on cost effectiveness, we recommend that the authors at least discuss cost effectiveness in cases where the priority ranking would be decisively affected when costs are weighed in.
• A 10-level ranking list should be used. The ranking list should be complemented by a “don’t do” list for methods that should not be used at all, or not used routinely, and a research and development (R&D) list for methods where the evidence still insufficient to motivate their use in standard practice. In the absence of an objective quantitative/mathematical method, a qualitative method should be used in the appraisal. Here too, we believe that it is not yet possible to establish standard criteria to determine within which ranking level a prioritisation object should fall.
• Results should be presented as a ranking list. The parameters used as a basis for prioritisation should also be presented in a uniform manner in ranking lists that are shared with other parties. For pedagogic reasons, details concerning language and format need to be adapted to the respective target groups.
• Thresholds for what constitutes an acceptable coverage of need (care quality, volume, and percentage of the patient group with access to services) are regional and local issues, and hence are not included in the national model.

En arbetsgrupp med personer från Socialstyrelsen och PrioriteringsCentrum, andra organisationer som arbetat med vertikala prioriteringar såsom Landstinget i Östergötland, Stockholms läns landsting, Västra Götaland, Södra sjukvårdsregionen, Svenska Läkaresällskapet, Svensk sjuksköterskeförening och Vårdförbundet har tagit fram detta förslag. Förslaget har fortlöpande förankrats hos Förbundet Sveriges Arbetsterapeuter och Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund som kunnat lämna synpunkter på utformningen av  odellen.Dessutom har rapporten varit föremål för granskning och diskussion vid ett möte med inbjudna representanter från övriga landsting, Läkemedelsförmånsnämnden och flera yrkesorganisationer. Synpunkter har också inkommit från ett seminarium som arrangerades av PrioNet, ett nätverk av personer med intresse för prioriteringar.

Den arbetsmodell som beskrivs i kapitel 4 ska kunna användas i alla sammanhang där vertikala prioriteringar sker såsom aktiviteter som arrangeras av staten, landsting, kommuner, kliniker, professionella grupper eller motsvarande.

Rapporten är skriven på ett sådant sätt att den ska kunna användas i första hand som ett stöd till dem som bedriver utvecklingsarbete rörande prioriteringar. Vi tror att innehållet måste anpassas till olika verksamheter eller personalgruppers specifika behov med hjälp av kompletterande exempel och vissa förenklingar. Texten måste givetvis också anpassas till de kunskaper och tidigare erfarenheter som den aktuella målgruppen har när det gäller arbete med öppna prioriteringar. Sådana situations- och verksamhetsanpassade versioner måste det åligga varje sjukvårdshuvudman och andra berörda organisationer att utarbeta. PrioriteringsCentrum, Socialstyrelsen och andra parter som deltagit aktivt i detta arbete kan givetvis vara behjälpliga i arbetet med att bearbeta denna rapport för olika målgrupper.

Frågan om när och hur arbetet med vertikala prioriteringar ska bedrivas i praktiken kan också endast besvaras lokalt. Det är i första hand ett  nsvar för huvudmännen att ta ansvar för implementeringen. Professionella organisationer har också en viktig roll. Myndigheter, universitet och kunskapscentra ska vara ett stöd till huvudmännen.

Utgångspunkten i modellutvecklingen är Riksdagens beslut om prioriteringar. När det finns oklarheter om hur dessa riktlinjer ska omsättas i praktiken eller att praktiken kan förefalla i konflikt med principerna har vi påpekat detta.

• När man står inför ett val - oavsett om det handlar om att fördela nya resurser till olika ändamål eller att genomföra besparingar - kan det vara en fördel att kunna rangordna tänkbara valmöjligheter i enprioriteringsordning. I vår modell innebär prioritering enbart att de relevanta alternativen rangordnas. Konsekvenserna av denna rangordning är inte på förhand given utan kan ligga till grund såväl för tillskott av resurser som för ransonering av något slag.
• Vid en vertikal prioritering är det en fördel att organisera prioriteringsarbetet så att det utgår från en grov uppdelning i hälsoproblem/sjukdomsgrupper. En sådan uppdelning innebär i regel att flera organisationsenheter/kliniker, specialiteter eller yrkesgrupper berörs och man får en mer allsidig belysning av problemet. Dessutom utgår man från ett patient/befolkningsperspektiv vilket förefaller mer ändamålsenligt än ett organisatoriskt/personalperspektiv.
• Det som rangordnas och som någon väljer mellan benämner vi prioriteringsobjekt. Vi föreslår att prioriteringsobjektet utgörs av olika kombinationer av hälsotillstånd och åtgärder1. När det gäller att bestämma en lämplig detaljeringsgrad måste det avgöras utifrån sammanhanget prioriteringar ska göras i. En utgångspunkt är att fokusera på typfall, vård som representerar stor volym och kontroversiell vård.
• Alla former av vertikala prioriteringar ska baseras på de etiska principer som riksdagen beslutat ska gälla vid prioriteringar inom  hälso- och sjukvården. De etiska principerna behöver dock göras kända, förtydligas och eventuellt kompletteras för att kunna omsättas i praktiska prioriteringar. Vidare anser vi att riksdagens fyra så kallade prioriteringsgrupper inte ska ingå i modellen.
• Människovärdesprincipen, som innebär att alla människor bör ha lika värde och samma rätt till vård oberoende av personliga egenskaper och funktioner i samhället, är den självklara utgångspunkten vid prioriteringar. När personliga egenskaper såsom ålder, kön, livsstil eller funktion hos en grupp är ett uttryck för att speciella behov föreligger så att nytta med insatserna blir olika ska de personliga egenskaperna kunna beaktas i en prioritering på gruppnivå. Frågan om hur externa effekter, d v s effekten av en insats för närstående och andra grupper än den individ som är direkt berörd av insatsen, ska värderas vid en prioritering behöver diskuteras ytterligare.
• Med behov av hälso- och sjukvård menas både tillståndets svårighetsgrad och den förväntade nyttan av en åtgärd. Som patient har man endast behov av sådana vårdåtgärder som man förväntas ha nytta av. Motsatt gäller att en människa enligt detta sätt att definiera behov inte behöver åtgärder som inte förbättrar hälsan och livskvaliteten, sådana som hon inte har nytta av. Här har givetvis hälso- och sjukvården ett ansvar att lotsa människor de kommer i kontakt med, och som far illa på något sätt, till andra lämpliga aktörer.
• Riksdagens riktlinjer, när det gäller kostnadseffektivitetsprincipen (tillämpad för enskilda patienter), är för begränsad för att vägleda vid vertikala prioriteringar som gäller prioritering på gruppnivå. Regeringen konstaterade redan i prioriteringspropositionen att det är angeläget att skilja på en kostnadseffektivitetsprincip som gäller val mellan olika åtgärder för den enskilde patienten (där principen kan tillämpas som utredningen föreslår) och på hälso- och sjukvårdens strävan efter en hög kostnadseffektivitet när det gäller vårdens verksamhet i allmänhet. Här stödjer vi oss på Riksdagens direktiv till Läkemedelsförmånsnämnden. Nämnden ska vid beslut om subvention (prioriteringar) av ett läkemedel bl a bedöma om det är  kostnadseffektivt i ett samhälleligt perspektiv, vilket innebär att man ställer patientnyttan av läkemedlet mot kostnaden. I bedömningen ska kostnadseffektiviteten vägas samman med behovs- och solidaritetsprincipen och människovärdesprincipen.
• Den föreslagna arbetsmodellen överensstämmer i allt väsentligt  med den arbetsmodell som används av Socialstyrelsens vid framtagning av nationella riktlinjer. Det är inte möjligt att rymma alla aspekter som kan vara aktuella att beakta vid beskrivning av en nationell arbetsmodell. Man måste därför utgå från modellen och fundera på vilka andra relevanta aspekter som dessutom bör vägas in. T ex kan den internationella klassifikationen för funktionsförmåga (ICF) användas som vägledning.
• På grund av den stora variationsrikedomen av effektmått i olika verksamheter och de begränsade erfarenheter som finns att arbeta med sådana explicita gränsvärden anser vi att det är för tidigt att rekommendera en enhetlig indelning i t ex risknivåer. Det är dock viktigt att de som arbetar med prioriteringar redovisar hur de har resonerat.
• SBU:s klassifikation för att gradera den vetenskapliga evidensen för en åtgärds effekt bör användas i första hand. Lokala prioriteringsprojekt med begränsade resurser till sitt förfogande föreslås redovisa bedömningen av det vetenskapliga underlaget med ord och referera till det kunskapsunderlag som använts. Evidensstyrkan bör endast uttryckas med siffror då man stöder en slutsats på en systematisk kunskapsöversikt från SBU eller en annan översikt av god kvalitet.
• Prioriteringsarbeten där hälsoekonomiska data finns tillgängliga bör tills vidare ansluta till Socialstyrelsens arbetssätt och ange kostnadseffektivitet i en skala från låg till mycket hög kostnad per vunnet levnadsår eller kostnad per kvalitetsjusterat levnadsår. Den hälsoekonomiska evidensen bör redovisas i enlighet med de principer som Socialstyrelsen tillämpar. I lokala projekt med små resurser eller svårigheter att konsekvent få fram uppgifter om kostnadseffektivitet rekommenderar vi att man åtminstone resonerar om kostnadseffektivitet i de fall prioriteringsordningen på ett avgörande sätt påverkas när kostnaderna vägs in.
• Tio nivåer bör användas för rangordning samt att rangordningslistan kompletteras med en ”icke-göra-lista” för metoder som int